II OSK 1633/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 21 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 265/08 w sprawie ze skargi E. S., Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 23 lipca 2008 r. II SA/Bd 265/08, po rozpoznaniu skargi E. S. i Z. S., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] stycznia 2008, nr [...] oraz utrzymaną przez nią decyzję Wójta Gminy Łysomice z dnia [...] listopada 2007, nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: a) Wójt Gminy Łysomice decyzją z dnia [...] lipca 2007, nr [...] nałożył na E. S. i Z. S. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu decyzją z dnia [...] sierpnia 2007, nr [...] uchylił decyzję organu I.instancji z uwagi na braki formalne i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. b) Decyzją z dnia [...] listopada 2007, nr [...], Wójt Gminy Łysomice, na podstawie art.104 K.p.a. i art.63 ust.3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r., nr 80 poz.717 z późn.zm., dalej: "u.plan.zag.prz."), nałożył na E. S. i Z. S. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nr [...] położonej w miejscowości T., gmina Ł.. Wartość wzrosła w efekcie zmiany przeznaczenia działki. Opłatę w kwocie 2.807,00 zł ustalono po przeniesieniu własności nieruchomości, stosując stawkę 20% wzrostu wartości. Działka nr [...] znajduje się na terenie, dla którego nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W dniu [...] października 2004 r. została wydana decyzja o warunkach zabudowy powyższej działki dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Skarżący działkę zbyli umową z dnia [...] sierpnia 2006 r. w formie aktu notarialnego repetytorium A nr: [...]. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym ustalił wzrost wartości nieruchomości na kwotę 14.035,00 zł. Rada Gminy uchwałą z dnia 12.06.2007 r. nr VIII/49/07 przyjęła stawkę 20%. Wprawdzie Wojewoda Kujawsko-Pomorski rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r. stwierdził nieważność uchwały, ale zarazem wskazał, że wszystkie elementy służące ostatecznemu ustaleniu opłaty należą do właściwości Wójta Gminy. c) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu, decyzją z [...] stycznia 2008, nr [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Łysomice z dnia [...] listopada 2007, nr [...]. Organ odwoławczy powołał się na wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 maja 2006 r. SA/Rz 763/05: "W sytuacji braku planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego kompetencji do uchwalenia stawek procentowych służących naliczeniu opłat planistycznych rada gminy nie może realizować, bowiem takiego upoważnienia dla niej na gruncie przepisów o planowaniu przestrzennym nie można znaleźć. W takim wypadku ustalenie stawek procentowych jest kompetencją wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a skorzystanie z niej przez organ powinno nastąpić poprzez wydanie decyzji o ustaleniu stawki procentowej opłaty planistycznej." Organ nie miał obowiązku uzasadnienia zastosowania stawki 20% od wzrostu wartości nieruchomości, skoro wszystkie prawne przesłanki do ustalenia opłaty zaistniały, a stawka 20% mieści się w granicach ustawowych. 2. Wyrokiem z dnia 23 lipca 2008 r. II SA/Bd 265/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi E. i Z. S., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] stycznia 2008, nr [...] oraz decyzję organu I. instancji. Sąd podniósł, że ustanowienie opłaty, w zawiązku z jej publicznoprawnym charakterem, musi być oparte na odrębnej, ustawowej podstawie. Jednakże ani w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz.1591) nie ma przepisu, który wprost ustanawiałby podstawy do odrębnego, poza planem miejscowym, ustalania stawki procentowej. Uniemożliwia to wskazanie organu właściwego do jej określenia. "Odpowiednie stosowanie" artykułów 36 i art.37 u.plan.zagos.prz. przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy prowadzi do wyłączenia stosowania art.36 ust.4 oraz art.37 ust.6 i 7 u.plan.zag.prz., z uwagi na brak podstaw prawnych zarówno do uchwalania stawek procentowych opłaty od wzrostu wartości nieruchomości przez radę gminy w odrębnej uchwale, jak i do naliczania takiej opłaty (i związanego z tym ustalenia wysokości stawki) przez organ wykonawczy gminy. Organ ten nie może ustalać stawek procentowych, ani naliczać opłaty w kwocie do 30% wzrostu wartości nieruchomości, w stosunku do których wydano decyzję o warunkach zabudowy. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu w skardze kasacyjnej zarzuciło wyrokowi Sądu I. instancji błędną wykładnię art.63 ust.3 w zw. z art.36 ust.4 i art.37 u.plan.zagos.prz. Konkluzja Sądu I.instancji oznacza, że brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkowałby niemożnością stosowania art.63 ust.3 mimo że decyzja o warunkach zabudowy powoduje wzrost wartości konkretnej nieruchomości. Przeczyłoby to założeniu racjonalnego ustawodawcy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. W skardze kasacyjnej nie zostały zakwestionowane najważniejsze ustalenia zaskarżonego wyroku. Zgodnie z art.15 § 1 pkt 1 w związku z art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002, nr 153, poz.1270 ze zm.; dalej powoływana jako "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze (skargi kasacyjne i zażalenia) od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, jednak z urzędu bierze pod rozwagę przesłanki nieważności postępowania, określone w art.183 § 2 P.p.s.a. . B. Decyzja o warunkach zabudowy, o której mowa w art.63 ust.3 u.plan.zag.prz. jest wydawana wyłącznie dla takich nieruchomości, które nie są objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dlatego zaskarżona do Sądu decyzja nie mogła odwołać się to stawek opłaty planistycznej, które byłyby uprzednio ustalone w takim planie. Odesłanie zawarte w art.63 ust.3 u.plan.zag.prz. nie niweczy zasadniczych różnic dzielących plan (akt prawa miejscowego) od decyzji o warunkach zabudowy (rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej), co szeroko omówił Sąd I. instancji. Sąd I instancji nie miał tez żadnych wątpliwości, że administracja publiczna w całej swej działalności związana jest obowiązującym prawem przedmiotowym (art.2 w zw. z art.7 Konstytucji RP). Musi to implikować negatywne domniemanie kompetencji organów publicznych do władczego działania wobec podmiotu zewnętrznego, zaś wszelkie wątpliwości w tym zakresie powinny być rozstrzygane na niekorzyść władztwa administracyjnego, Powyższe elementarne ustalenia implikują konkretne wnioski w niniejszej sprawie. C. Ochrona uprawnień podmiotu zewnętrznego i domniemanie jego wolności od ciężarów publicznych — przekreślają możliwość domniemywania kompetencji do wydania decyzji nakładającej na jednostkę dodatkowe ciężary publiczne (art.84 Konstytucji RP). Nie można w tym miejscu skutecznie odwołać się do zasady racjonalnego i doskonałego prawodawcy, albowiem taki ustawodawca musi gwarantować bezpieczeństwo obrotu prawnego, co w tym przypadku oznacza ustalenie takiego trybu określenia stawek opłaty planistycznej, aby właściciel działki mógł planować swoje działanie. Nie jest więc dopuszczalna taka wykładnia odesłania w art.63 ust.3 u.plan.zagos.prz., która umożliwiałaby ustalenie stawki opłaty planistycznej dopiero do dokonaniu sprzedaży nieruchomości. Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego była decyzja, której wyłącznym przedmiotem było ustalenie stawki i kwoty opłaty planistycznej, zaś podstawą prawną takiego nałożenia obowiązku na adresatów było odesłanie w art.63 ust.3 u.plan.zag.prz. do odpowiednio stosowanych artykułów 36. i art.37. u.plan.zag.prz. Skoro jednak takie ograniczone odesłanie nie prowadzi do zidentyfikowania niebudzącej wątpliwości kompetencji Wójta Gminy do ustalenia decyzją stawki i kwoty opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w konsekwencji wydania decyzji o warunkach zabudowy – to kompetencji tego rodzaju absolutnie nie można domniemywać. Ani organy administracyjne, ani skarga kasacyjna nie wskazały innego przepisu, który wyraźnie, expressis verbis przewidywałby wydanie takiej decyzji. Odpowiednie zastosowanie artykułów 36 i 37 u.plan.zag.prz. (nakazane przez art.63 u.plan.zag.prz.), o ile miałoby oznaczać dorozumiane upoważnienie Wójta Gminy do wykonywania (1) zarówno kompetencji rady gminy z art.15 ust.2 pkt 12 u.plan.zag.prz. do określania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stawki procentowej opłaty planistycznej, jak i do (2) kompetencji Wójta Gminy do wydawania na podstawie wspomnianego przepisu planu miejscowego - decyzji o wysokości opłaty planistycznej z tytułu sprzedaży konkretnej nieruchomości. (art.37 ust.6 u.plan.zag.prz.) jest wyraźnie sprzeczne z konstytucyjnym zezwoleniem na wydawanie decyzji wyłącznie w sytuacjach przewidzianych ustawą (art.2 w związku z art7 Konstytucji RP) oraz zastrzeżenia wyłącznie dla ustaw możliwości nakładania ciężarów i świadczeń publicznych (art.84 Konstytucji RP). Nie można w tym sporze powoływać się na straty finansowe budżetu Gminy, pozbawionego opłat planistycznych. Brak planu nie jest bowiem zdarzeniem pozostającym poza kontrolą Gminy. "Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie (...) miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...) należy do zadań własnych gminy." (art.3 ust.1. u.plan.zag.prz.). "Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego." (art.4 ust.1 u.plan.zag.prz.). Brak planu skutkujący w szczególności niedopuszczalności pobrania opłaty planistycznej jest bezpośrednią konsekwencją niewykorzystania przez Gminę kompetencji do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie byłaby prawidłowa taka interpretacja prawa przedmiotowego, która brak planu premiowałaby uznaniowym ustalaniem kwoty opłaty planistycznej wobec indywidualnych właścicieli. Przebieg postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie decyzji zaskarżonych do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie dobitnie unaocznia niebezpieczeństwa z tym związane. Wójt Gminy Łysomice ustalił stawkę opłaty planistycznej na poziomie 20% i w żadnej ze swych dwóch decyzji nie wyjaśnił, czym uzasadniona jest taka właśnie stawka. D. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.