I OSK 760/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 15/09 o odrzuceniu skargi A. Z. na cofnięcie przez Prokuratora Apelacyjnego w Warszawie zezwolenia na dalsze odbywanie pozaetatowej aplikacji w Prokuraturze Rejonowej [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 4 marca 2005 r., sygn. akt II SA 3983/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę A. Z. na cofnięcie przez Prokuratora Apelacyjnego w Warszawie zezwolenia na dalsze odbywanie pozaetatowej aplikacji w Prokuraturze Rejonowej [...]. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, iż cofnięcie zezwolenia nie jest decyzją administracyjną, ani innym aktem lub czynnością, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, w związku z czym skarga w tym zakresie jest niedopuszczalna. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. Z. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 7 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1236/08 uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA stwierdził, iż sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przepisów zawartych w ustawie z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 21, poz. 206 ze zm.). Uregulowania tej ustawy świadczą, iż w toku postępowania zarówno kwalifikacyjnego, jak i cofnięcia aplikantowi zezwolenia na odbywanie aplikacji pozaetatowej rozstrzygana jest indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej. Przepisy ustawy o prokuraturze nie przewidziały cofnięcia zezwolenia na dalsze odbywanie pozaetatowej aplikacji w formie decyzji administracyjnej, nie wskazały też sposobu odwołania. Jednakże czynność, która wprawdzie nie ma charakteru decyzji czy postanowienia, ale jest podejmowana w sprawach indywidualnych ma charakter publicznoprawny i dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów ustawy o prokuraturze. Dlatego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżącemu służyło odwołanie do Prokuratora Generalnego, jako organu instancyjnie nadrzędnego w stosunku do Prokuratora Apelacyjnego, zgodnie z ogólną normą wynikającą z art. 127 § 2 k.p.a. i zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Tym samym NSA uznał, że nie został wyczerpany tok postępowania odwoławczego poprzedzającego możliwość skorzystania przez A. Z. z sądowej kontroli aktu administracyjnego wydanego przez organ administracji publicznej (postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 czerwca 2008 r., sygn. akt P 15/06). Jednocześnie NSA stwierdził, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie odrzucił skargę A. Z. ze względu na uznanie, iż sprawa niniejsza nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym postanowieniem z dnia 11 lutego 2009 r. odrzucił skargę A Z. Sąd podkreślił, że zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), "sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny". Kierując się wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd podniósł, iż przyznane ustawą o prokuraturze prokuratorowi apelacyjnemu kompetencje w zakresie postępowania kwalifikacyjnego (ustalanie listy osób zakwalifikowanych do odbycia aplikacji, mianowania na aplikantów prokuratorskich), jak i cofnięcia aplikantowi zezwolenia na odbywanie aplikacji pozaetatowej świadczą, iż podejmowane przez niego czynności i działania skierowane są na rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej pomimo, iż czynności te nie przybierają formy decyzji czy postanowienia. Czynności te bowiem dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dlatego też Sąd uznał, iż rozstrzygnięcie Prokuratora Apelacyjnego z dnia [...] lipca 2003 r. o cofnięciu skarżącemu w dniu 1 sierpnia 2003 r. zezwolenia na dalsze odbywanie aplikacji w Prokuraturze Rejonowej [...] jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W związku z tym, w celu skorzystania przez skarżącego z sądowoadministracyjnej weryfikacji działania Prokuratora Apelacyjnego, konieczne jest wyczerpanie toku postępowania odwoławczego. Sąd wskazał, w ślad za wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż skarga A. Z. z dnia 14 października 2003 r. na cofnięcie przez Prokuratora Apelacyjnego zezwolenia na odbywanie pozaetatowej aplikacji jest przedwczesna, bowiem skarżącemu służyło odwołanie do Prokuratora Generalnego, jako organu instancyjnie nadrzędnego w stosunku do Prokuratora Apelacyjnego. A zatem, zdaniem Sądu, należało uznać, że nie został wyczerpany tok postępowania odwoławczego i skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w związku z art. 52 § 1 p.p.s.a. Na powyższe postanowienie A. Z. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając je w całości i zarzucając mu: 1/ błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia w przedmiocie odrzucenia skargi w stopniu mogącym mieć wpływ na jego wynik będący następstwem uchybienia art. 133 § 1 w związku z art. 166 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a szczególności nietrafnych kryteriów oceny akt sprawy przejawiający się m. in. : - w przyjęciu, iż nie został wyczerpany tok postępowania odwoławczego podczas gdy skarżący wniósł w dniu 9 października 2003 r. odwołanie wprost do Ministra Sprawiedliwości Prokuratora Generalnego pismem z dnia 3 października 2003 r., co mogło skutkować naruszeniem przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 52 § 1 i § 2 w związku z art. 133 §1 cytowanej ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie; - w przyjęciu, iż nie został wyczerpany tok postępowania odwoławczego podczas gdy skarżący wniósł w dniu 17 października 2003 r. zażalenia na bezczynność wprost do Zastępcy Ministra Sprawiedliwości Prokuratora Krajowego pismem z dnia 17 października 2003 r., co mogło skutkować naruszeniem przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 52 § 1 i §2 w związku z art. 133 §1 cytowanej ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie; - w przyjęciu, iż nie został wyczerpany tok postępowania odwoławczego podczas gdy skarżący w piśmie z dnia 11 grudnia 2003 r. nadesłanym przez Ministra Sprawiedliwości Prokuratora Generalnego otrzymał stanowisko tego organu odwoławczego na złożone przez skarżącego odwołanie i zażalenie, co mogło skutkować naruszeniem przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 52 §1 i §2 w związku z art. 133 §1 cytowanej ustawy przez jego niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 52 § 1 w związku z art. 58 §1 ust. 6 oraz w związku z art. 133 § 1 cytowanej ustawy przez ich niewłaściwe zastosowanie w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na mylnym przyjęciu na podstawie akt sprawy, iż skarga nie została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia; 3/ naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 52 § 2 w związku z art. 58 § 1 ust. 6 oraz w związku z art. 133 § 1 cytowanej ustawy przez ich niewłaściwe zastosowanie w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegającym na mylnym przyjęciu na podstawie akt sprawy, iż skarżącemu jeszcze przysługuje odwołanie, czy jakikolwiek inny środek zaskarżenia taki jak zażalenie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przewidziany w ustawie; względnie, 4/ naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 52 § 2 w związku z art. 52 § 1 i § 2 oraz w związku z art. 133 § 1 cytowanej ustawy przez ich niewłaściwą wykładnię w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na mylnym przyjęciu na podstawie akt sprawy, iż dodatkowe wniesienie przez skarżącego, obok skargi pismem z dnia 16 października 2003 r., odwołania w dniu 9 października 2003 r. wprost do Ministra Sprawiedliwości Prokuratora Generalnego pismem z dnia 3 października 2003 r. oraz zażalenia na bezczynność w dniu 17 października 2003 r. wprost do Ministerstwa Sprawiedliwości Prokuratora Krajowego pismem z dnia 17 października 2003 r., na które pismem z dnia 11 grudnia 2003 r. nadesłanym przez Ministra Sprawiedliwości Prokuratora Generalnego skarżący otrzymał stanowisko tego organu odwoławczego na złożone w ten sposób odwołanie i zażalenie - należy rozumieć także jako sytuację, w której skarżącemu nadal przysługuje jakikolwiek środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie, co skutkowało mylnym uznaniem, że skarżący wniósł skargę przed wyczerpaniem wszelkich środków zaskarżenia jakie służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty ewentualnie uchylenie postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związany powyższym przepisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy, kierując się wytycznymi zawartymi w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1236/08, odrzucił skargę kasacyjną A. Z. , uznał bowiem, że skarżący nie wyczerpał przysługujących mu środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym orzeczeniu wykładnią cofnięcie aplikantowi zezwolenia na odbywanie aplikacji pozaetatowej jest rozstrzygnięciem indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej. Skarżącemu służyło odwołanie do Prokuratora Generalnego, jako organu instancyjnie nadrzędnego w stosunku do Prokuratora Apelacyjnego. Tymczasem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący złożył skargę bezpośrednio do sądu administracyjnego. Tym samym Sąd uznał, że nie został wyczerpany tok postępowania odwoławczego poprzedzający możliwość skorzystania przez A. Z. z sądowej kontroli aktu administracyjnego wydanego przez organ administracji publicznej (str. 9 uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego). Mając powyższe na uwadze po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił po raz kolejny skargę A. Z. , ale z innej niż poprzednio przyczyny, to jest z powodu niewyczerpania środków odwoławczych – czyli na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. W związku z powyższym należy wskazać, że w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że również w niniejszym postępowaniu, rozpoznając skargę kasacyjną A. Z. od zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany wcześniejszym orzeczeniem tego Sądu z dnia 7 listopada 2008 r. Skoro zatem w powyższym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że skarżący składając skargę na cofnięcie przez Prokuratora Apelacyjnego w Warszawie zezwolenia na dalsze odbywanie pozaetatowej aplikacji w Prokuraturze Rejonowej [...] nie wyczerpał środków zaskarżenia, to ocena ta nie może być kwestionowana. Z tego względu skarga kasacyjna A. Z. , podważająca stwierdzoną przez Sąd okoliczność niewyczerpania przez niego środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), podlegała oddaleniu jako niezasadna. Mając powyższe na uwadze skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).