II GSK 332/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Trzciński (spr.) Sędziowie NSA Hanna Kamińska Anna Robotowska Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 września 2009 r. sygn. akt V SA/Wa 53/09 w sprawie ze skargi K.G. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. II GSK 332/10 UZASADNIENIE I 1. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego odmówił umorzenia wnioskowanych przez K.G. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, za okres od [...] kwartału 1992 r. do [...] kwartału 1996 r. w kwocie [...] zł. Organ wskazał, że w okresach od [...] kwietnia 1991 r. do [...] sierpnia 1991 r., od [...] marca 1992 r. do [...] lipca 1992 r. oraz od [...] czerwca 1994 r. do [...] lutego 1996 r. wnioskodawca był objęty ubezpieczeniem społecznym rolników i powinien opłacać należne z tego tytułu składki. Z uwagi na fakt, że K.G. składek nie opłacał, powstała zaległość, która została zabezpieczona przez wpis hipoteki na gospodarstwie wnioskodawcy, a zatem istnieje możliwość wyegzekwowania należnych składek. Odnosząc się do podnoszonych we wniosku argumentów dotyczących pozbawienia własności nieruchomości, braku dochodu oraz niekorzystania przez wnioskodawcę ze świadczeń KRUS, organ wyjaśnił, że nie uzasadniają one wydania decyzji umarzającej. Następnie K.G. sformułował wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, powtarzając wcześniejszą argumentację. Ponadto wskazał, że upłynął już 10-letni termin przedawnienia należności, a zatem powinny być one umorzone. Wnioskodawca zakwestionował także prawidłowość naliczania składek. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...], Prezes KRUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano w szczególności na decyzję z dnia [...] maja 1997 r., z której wynika, że wnioskodawca z mocy ustawy został objęty ubezpieczeniem społecznym rolników w wyżej wymienionych okresach. Organ wyjaśnił również, że należności z tytułu składek za okres od [...] kwartału 1992 r. do [...] kwartału 1996 r. zostały zabezpieczone przez wpis hipoteki w księdze wieczystej gospodarstwa rolnego skarżącego. Organ nie zgodził się również ze stanowiskiem wnioskodawcy, jakoby zabezpieczone hipoteką należności uległy przedawnieniu. Powyższą decyzję Prezesa KRUS K.G. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zakwestionował w szczególności prawidłowość objęcia go ubezpieczeniem społecznym rolników w okresie od [...] kwartału 1992 r. do [...] kwartału 1996 r., a także wskazane przez organ okresy podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników. Wniósł także o wyłączenie go z tego ubezpieczenia oraz stwierdzenie nieważności decyzji o podleganiu ubezpieczeniu, jak również o wykreślenie hipoteki obciążającej należącą do niego nieruchomość, z uwagi na upływ 10-letniego terminu przedawnienia należności. 2. Wyrokiem z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 53/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.G. oraz zasądził na rzecz pełnomocnika skarżącego koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu wyroku WSA podkreślił, że rozstrzygnięcie, czy skarżący w kwestionowanych przez niego okresach podlegał ubezpieczeniu należy do kompetencji Prezesa KRUS, nie zaś do sądu administracyjnego. Również poza zakresem orzekania sądu administracyjnego jest, w ocenie WSA, żądanie wykreślenia wpisu hipoteki zabezpieczającej nieuiszczone należności z tytułu składek. WSA wskazał, że w sprawie skarżącego zastosowanie znalazł art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, w którym to przepisie przewidziano m.in. instytucję umarzania należności z tytułu składek. Sąd odnotował, że przepis ten upoważnia Prezesa KRUS do wydania w powyższym zakresie decyzji o charakterze uznaniowym, zaznaczając równocześnie, iż wybór rozstrzygnięcia nie może być dowolny, lecz powinien wynikać z wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. WSA odnotował, że kwestia zasadności podlegania przez K.G. ubezpieczeniu społecznemu rolników została już rozstrzygnięta przez sądy powszechne. W konsekwencji, zdaniem Sądu, obowiązkiem skarżącego było terminowe opłacanie składek. Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu przedawnienia należności z tytułu nieopłaconych składek, powołując się na art. 41b ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, zgodnie z którym należności zabezpieczone hipoteką nie ulegają przedawnieniu. Z tych przyczyn WSA nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. II 1. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt V SA/Wa 53/09, został zaskarżony skargą kasacyjną K.G. a) Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono temu wyrokowi naruszenie prawa materialnego – przez brak zastosowania art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, pomimo wyczerpania przesłanek do całkowitego umorzenia należności z tytułu składek. b) Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. – przez oddalenie skargi wówczas gdy skarżący podnosił, iż postępowanie przed Prezesem KRUS dotknięte było wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W konsekwencji, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz o rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego. W uzasadnieniu wskazano przede wszystkim, że obowiązkiem organu wydającego decyzję na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników jest dogłębne wyjaśnienie, czy w sytuacji osoby, która złożyła wniosek o umorzenie należności, nie występuje ważny interes umożliwiający uwzględnienie takiego wniosku, który to interes powinien być wyjaśniony przy uwzględnieniu możliwości płatniczych wnioskodawcy oraz stanu finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. Zdaniem skarżącego wskazanie przez Prezesa KRUS okoliczności posiadania przez wnioskodawcę nieruchomości, na której została ustanowiona hipoteka na zabezpieczenie wyegzekwowania zaległych należności, nie może być jedyną podstawą uznania, iż wnioskodawca jest wypłacalny oraz iż jest w stanie ponieść ciężar zaległych składek wraz z odsetkami. Skarżący stoi na stanowisku, że Prezes KRUS w ogóle nie wyjaśnił możliwości płatniczych skarżącego, bowiem nie ustalił wysokości uzyskiwanych przez niego miesięcznych dochodów oraz wydatków. W konkluzji skarżący zarzuca, iż WSA w Warszawie nie wziął pod uwagę, że organ administracji nie wyjaśnił dostatecznie przesłanki "możliwości płatniczych" skarżącego, istotnych dla zastosowania instytucji umorzenia należności, z punktu widzenia art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego co do zasady trafne są zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej K.G. Mimo pewnych wątpliwości formalnych – wynikających z braku wskazania w skardze zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny, po analizie uzasadnienia skargi, kierując się zasadą falsa demonstratio non nocet, uznał, że zachodzą podstawy do merytorycznego rozpoznania zarzutów. 2. Zgodnie z art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.) "Prezes Kasy [Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego] lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może [...] odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części". Decyzja Prezesa KRUS wydawana na podstawie powyższego przepisu ma charakter decyzji opartej na uznaniu administracyjnym organu. Sąd administracyjny rozpatrujący skargę na taką decyzję nie może więc nakazać organowi wydania rozstrzygnięcia o określonej treści (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1938/06). Sąd administracyjny nie jest zatem upoważniony do oceny, czy w konkretnej sprawie ziściły się przesłanki uzasadniające umorzenie zaległych składek. Stąd zarzut skarżącego, iż WSA w Warszawie zaaprobował wadliwe zastosowanie art. 41a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, "pomimo wyczerpania przesłanek do całkowitego umorzenia należności z tytułu składek" nie mógł zostać uwzględniony. 3. Analizowany przepis ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, z jednej strony, jak już wskazano, udziela Prezesowi KRUS kompetencji do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Z drugiej jednak strony, wydanie takiej decyzji powinno być – zgodnie z brzmieniem art. 41a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy – poprzedzone analizą takich przesłanek jak: istnienie uzasadnionego ważnego interesu zainteresowanego, możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego. Wynik analizy każdej z tych przesłanek powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W szczególności wówczas, gdy organ odmawia umorzenia, powinien wykazać, dlaczego w jego ocenie nie zachodzi uzasadniony interes skarżącego, a także dlaczego organ jest zdania, że możliwości płatnicze wnioskodawcy nie przemawiają za umorzeniem. Konieczność oceny "możliwości płatniczych wnioskodawcy", o której stanowi art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, nakazuje organowi dokonanie stosownych ustaleń faktycznych, które pozwoliłyby na oszacowanie stanu majątkowego wnioskodawcy. Wiąże się to z tzw. funkcją ochronną ubezpieczenia społecznego, która nie pozwala na egzekwowanie niespłaconych składek w każdej sytuacji, bez względu na konsekwencje dla zobowiązanego i jego rodziny (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 1045/08). W orzecznictwie NSA wskazuje się, że organy powinny ustalić konkretne dochody i wydatki skarżącego, a następnie odnieść tak oszacowaną sytuację majątkową skarżącego i jego rodziny do kryteriów umorzenia zaległości (zob. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II GSK 1061/09). Jak to trafnie wskazano w wyroku WSA w Kielcach z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. akt I SA/Ke 158/09, dla ustalenia sytuacji bytowej wnioskodawcy "konieczne jest ustalenie wysokości wydatków oraz relacji pomiędzy dochodami a wydatkami koniecznymi dla egzystencji konkretnego zobowiązanego i jego rodziny pozostającej z nim we wspólnym gospodarstwie domowym. Ważny interes w umorzeniu składek ze względu na trudną sytuację materialną skarżącej istnieje, gdy wykonanie obowiązku zapłaty składek mogłoby spowodować niemożność zaspokojenia przez zobowiązaną i jej bliskich podstawnych potrzeb życiowych. Aby dokonać takiej oceny konieczne jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, ustalenie dochodów i wydatków, relacji pomiędzy tymi wielkościami, które umożliwiają organowi ocenę czy sytuacja materialna i życiowa skarżącej pozwala, i w jakim zakresie, na zapłatę należności" (por. też m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Ke 9/09; wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 stycznia 2009 r., sygn. akt I SA/Ke 437/08; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 1245/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 sierpnia 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 1038/08; wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1786/06). Powyższe ustalenia, a także wnioski wyprowadzone na ich podstawie, powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie umorzenia. Z powyższego wynika, iż z pojęcie "możliwości płatnicze wnioskodawcy", użyte w art. 41a ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu rolniczym, nie powinno być rozumiane jako możliwość zaspokojenia wierzytelności z tytułu nieopłaconych składek (tj. ściągalność wierzytelności). Innymi słowy, nie jest tak, że w każdej sytuacji, gdy majątek wnioskodawcy pozwala na zaspokojenie wierzytelności, należy domniemywać istnienie po stronie wnioskodawcy możliwości płatniczych. Tego typu wnioskowanie byłoby oparte na uproszczeniu, nieznajdującym wsparcia w przepisach prawa. Notabene potwierdzają to wyniki wykładni systemowej, albowiem "nieściągalność" składek stanowić może podstawę umorzenia należności na podstawie art. 41a ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, a nie ust. 1 tego przepisu, który był podstawą prawną decyzji w sprawie skarżącego. Dodać należy, że żaden przepis analizowanej ustawy nie stanowi o tym, iż istnienie hipoteki zabezpieczającej należności z tytułu składek przesądza, że "możliwości płatnicze wnioskodawcy" nie uzasadniają umorzenia tych należności. Jedynym wyraźnie określonym w tej ustawie skutkiem prawnym istnienia hipoteki jest – zgodnie z art. 41b ust. 2 ustawy – to, że zabezpieczone hipoteką należności nie ulegają przedawnieniu, o którym mowa w art. 41b ust. 1 ustawy, jak również to, iż po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane wyłącznie z przedmiotu hipoteki, do wysokości zaległych składek i odsetek. Co prawda na gruncie konkretnej sprawy może istnieć związek pomiędzy okolicznością ustanowienia hipoteki a możliwościami płatniczymi wnioskodawcy, lecz związek taki powinien być w odpowiedni sposób wykazany w uzasadnieniu decyzji odmawiającej umorzenia należności. W szczególności organ powinien w takiej sytuacji ustalić, w jaki sposób egzekucja należności z przedmiotu hipoteki odbije się na sytuacji majątkowej wnioskodawcy. 4. W przypadku skargi na decyzję o odmowie umorzenia składek, wydanej w oparciu o wyżej omówione regulacje prawne, rolą sądu administracyjnego jest przede wszystkim kontrola, czy organ w sposób rzetelny i prawidłowy zbadał przesłanki, jakimi zgodnie z wolą ustawodawcy powinien kierować się korzystając z uznania administracyjnego. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), z czego wynika, że sąd powinien ocenić sposób, w jaki organ odniósł się do każdej z wymienionych w ustawie przesłanek. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego postępowania Sąd I instancji nie dokonał kontroli decyzji wydanej w sprawie K.G. pod kątem prawidłowości ustaleń odnoszących się do "możliwości płatniczych wnioskodawcy", mimo że był do tego obowiązany na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jakiejkolwiek wzmianki na ten temat. Z tej przyczyny konieczne jest ponowne rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji, tak aby Sąd ten mógł zbadać, czy organy administracyjne w sprawie skarżącego w sposób prawidłowy uwzględniły przesłankę "możliwości płatniczych wnioskodawcy". 5. Kierując się powyższymi względami Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.