VI SA/Wa 2206/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2009 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz w zakresie utrzymanym nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. S. M. wniósł skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. utrzymującą w mocy, w kwestionowanej części, decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] marca 2008 r. w [...] na [...] został zatrzymany do kontroli drogowej pojazd marki [...] o nr rej. [...], którym kierował właściciel firmy – S. M. Pojazdem tym wykonywany był przewóz krajowy rzeczy, co ustalono na podstawie dokumentu przewozowego. Podczas kontroli kierowca okazał prawo jazdy, dowód rejestracyjny pojazdu, świadectwo kwalifikacji, siedmiodniową kartę opłaty za przejazd po drogach krajowych, wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, dokument na ładunek oraz wymaganą ilość wykresówek. Okazane świadectwo kwalifikacji utraciło swoją ważność dnia [...] kwietnia 2007 r., do tego dnia ważne były również badania lekarskie. W wyniku oględzin pojazdu stwierdzono brak umieszczenia winiety samoprzylepnej na przedniej szybie pojazdu. Kierowca wręczył kontrolującym do kontroli obydwie części karty opłaty drogowej: odcinek kontrolny i winietę samoprzylepną. Pismem z dnia [...] marca 2008 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w [...] zawiadomił S. M. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w związku z przeprowadzona kontrolą, pouczając stronę o treści art. 10 § 1 k.p.a. tj. prawie czynnego udziału w postępowaniu, wypowiadania się co do zebranych materiałów i dowodów oraz możliwości zgłaszania żądań. W odpowiedzi na powyższe zawiadomienie przedsiębiorca złożył pisemne wyjaśnienia wskazując, iż w dniu kontroli posiadał kartę opłaty drogowej, jednak zapomniał umieścić części samoprzylepnej na przedniej szybie pojazdu. Poinformował, też że zrobi wymagane badania lekarskie. Wyjaśnił ponadto, że prowadzi niewielką firmę, która przewozy wykonuje przy pomocy jednego, leciwego pojazdu i nie stać go na uiszczenie wysokich kar. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nałożył na S. M. karę pieniężną w łącznej wysokości 3.500 zł, w tym: - karę pieniężną 500 zł na podstawie lp. 1.7. załącznika do ustawy o transporcie drogowym - za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawiania oświadczenia poświadczającego spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą; - karę pieniężną 3.000 zł na podstawie lp. 4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym – za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. S. M. wniósł odwołanie od powyższej decyzji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. W odwołaniu wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji w zaskarżonej części podnosząc, iż uiścił należną opłatę drogową. W uzasadnieniu wyjaśnił, iż zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r., dokonał opłaty za przejazd, gdyż odcinek kontrolny winiety był przedziurkowany i prawidłowo wypełniony, a nienaklejenie na szybie posiadanej części winiety, było drobnym uchybieniem formalnym nie noszącym znamion czynu społecznie szkodliwego. Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając powyższe odwołanie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 42, art. 87, art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz lp. 4.1. załącznika do ww. ustawy, § 3 i 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w kwestionowanej części. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli m. in. kartę opłaty drogowej. Stosownie zaś do art. 42 ust. 1 ww. ustawy za przejazd po drogach krajowych podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są uiszczać opłaty. Zgodnie natomiast z § 3 ust. 2-4 rozporządzenia Ministra Transportu w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, karta opłaty składa się z dwóch części - winiety samoprzylepnej, umieszczonej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu oraz odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty. Dowód uiszczenia opłaty stanowią obie przedziurkowane części karty opłaty łącznie. Nie stanowią zaś dowodu uiszczenia opłaty m. in. winieta samoprzylepna nieumieszczona trwale w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 1. Organ odwoławczy podkreślił, iż strona będąca podmiotem profesjonalnym, wykonującym usługi transportowe, powinna mieć świadomość, iż nieumieszczenie winiety w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu stanowi naruszenie określone w lp. 4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym i sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 3000 złotych. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo zbadał okoliczności popełnionych naruszeń i uznał, że nie ma podstaw do zastosowania art. 92a oraz art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, gdyż podmiot wykonujący przewóz miał wpływ na powstanie stwierdzonego naruszenia. Brak było też przesłanek do wydania decyzji o umorzeniu postępowania. Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, iż kary w transporcie drogowym określono w sposób sztywny w ramach poszczególnych naruszeń, a decyzja wydawana na podstawie tych przepisów ma związany, a nie uznaniowy charakter. Natomiast, gdy strona znajduje się w sytuacji uniemożliwiającej poniesienie kary w orzeczonej wysokości może - w oparciu o art. 42 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) - wystąpić ze stosownym wnioskiem w tym trybie do Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, który wydał decyzję w I instancji. W skardze na tę decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie S. M. zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 42 ust. 1 i art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oraz lp. 4.1. załącznika do tej ustawy, a także przepisów rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, iż organy nie negowały faktu okazania przez niego do kontroli siedmiodniowej karty opłaty drogowej przedziurkowanej z datą [...] marca 2008 r. Według skarżącego odcinek kontrolny winiety prawidłowo wypełniony i przedziurkowany stanowi dowód uiszczenia opłaty. Kwota za przejazd po drogach krajowych została uiszczona, a zatem nie można mówić o społecznej szkodliwości czynu. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, iż karę na stronę niniejszego postępowania nałożono w trybie postępowania administracyjnego, które jest postępowaniem całkowicie odmiennym od postępowania określonego w przepisach Kodeksu wykroczeń. Dlatego kwestia winy, czy społecznej szkodliwości czynu, strony tego postępowania, lub jej braku, nie ma znaczenia dla ustalenia stanu faktycznego i wydania decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz mając na względzie aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie, Sąd stwierdził, iż zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, w zakresie nałożonej kary pieniężnej 3.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125 poz. 874 z późn. zm.) podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych. Przepis § 3 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089 z późn. zm. ) stanowi, że uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie, przez podmiot wykonujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy, karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat. Karta opłaty składa się z dwóch części: winiety samoprzylepnej umieszczanej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu oraz odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty. Dowód uiszczenia opłaty stanowią obie przedziurkowane części karty opłaty łącznie. W przepisie § 3 ust. 4 powyższego rozporządzenia wymienione zostały zaś przypadki, w których okazany do kontroli odcinek kontrolny i winieta samoprzylepna nie stanowią dowodu uiszczenia opłaty. W myśl natomiast przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Jak wynika z art. 92 ust. 4 tej ustawy wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. W przepisach lp. 4.1. – 4.3. załącznika do ustawy o transporcie drogowym ustawodawca wymienił trzy delikty związane z wykonywaniem przewozu drogowego z naruszeniem przepisów dotyczących uiszczania opłat za przejazd po drogach krajowych przewidując różne kary pieniężne za ich popełnienie. Wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych (lp. 4.1.) zagrożone jest karą w wysokości 3.000 zł. Dla pozostałych deliktów, to jest wykonywania przewozu drogowego z opłatą uiszczoną w wysokości niższej niż wymagana dla danego pojazdu samochodowego i wykonywania przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą za przejazd po drogach krajowych, ustawodawca przewidział kary pieniężne w wysokości po 1.000 zł. Zatem jak wynika z powyższego uregulowania, najdotkliwiej karany jest delikt polegający na naruszeniu obowiązku uiszczania opłaty za przejazd pojazdami samochodowymi po drogach krajowych. Łagodniej karane jest natomiast niezachowanie wymogów związanych z dokumentowaniem uiszczenia opłaty, które jednak nie zostało określone w sposób ogólny, lecz ściśle jako nieprawidłowe wypełnienie karty za przejazd po drogach krajowych. W stanie faktycznym niniejszej sprawy bezspornym jest, że skarżący S. M. nabył właściwą kartę opłaty drogowej i okazał ją do kontroli. Nie występują też wątpliwości co do sposobu wypełnienia tej karty opłaty. Już z tych powodów zastrzeżenia wzbudza nałożenie na stronę kary pieniężnej i to w najwyższej przewidzianej ustawą wysokości, mimo wypełnienia przez nią obowiązków nałożonych przez ustawodawcę w zakresie uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. W orzeczeniu z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 593/08 Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, iż rozporządzenie Ministra Transportu z dnia z dnia 8 sierpnia 2006 r., w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych zostało wydane na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, upoważniony był do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzaju i stawki opłaty za przejazd po drogach krajowych, oraz trybu wnoszenia i sposobu rozliczania tej opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. W zakresie dotyczącym dokumentowania wniesienia opłaty minister właściwy do spraw transportu umocowany był jedynie do określenia wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. Taki też zakres regulacji określa § 1 rozporządzenia wykonawczego. Upoważnienie ustawowe nie obejmowało możliwości zmian zasad dowodzenia określonych w ustawach regulujących postępowanie administracyjne, w szczególności w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Przeniesienie regulowanej ustawowo materii zasad postępowania dowodowego do aktu normatywnego rangi podustawowej naruszałoby zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Wobec tego użyte w § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia z dnia 8 sierpnia 2006 r., w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych sformułowanie "nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty", odnoszące się do nieumieszczenia winiety w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu, nie może być odczytywane inaczej jak podstawa uznania, że w opisanych okolicznościach dowód uiszczenia opłaty nie odpowiada wzorowi określonemu w omawianym rozporządzeniu. Nie stanowi natomiast przesłanki wyłączającej możność przyjęcia, że opłata w rzeczywistości została uiszczona. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w tym orzeczeniu, że "ustawodawca w załączniku do ustawy o transporcie drogowym nie przewidział nakładania na przedsiębiorców sankcji za ogólnie określone niezachowanie wymogów związanych z dokumentowaniem uiszczenia opłaty, a tym bardziej za konkretnie oznaczone zaniechanie umieszczenia winiety w prawem przewidziany sposób." W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustawodawca dopuścił się tym samym swego rodzaju zaniedbania nie reagując na zmiany wynikające z nowych przepisów wykonawczych wprowadzających obowiązki dotyczące winiet, jako części kart opłat. Istotne jest jednak to, że aktualnie z przepisów prawa nie wynika podstawa nakładania kar pieniężnych w przypadku nieumieszczenia winiety w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego. Składająca się na konstytucyjną zasadę państwa prawnego zasada przyzwoitej legislacji wymaga bowiem, by nakładanie na obywatela sankcji za naruszenie prawa znajdowało oparcie w wyraźnie sformułowanym przepisie rangi ustawowej. Brak takiego przepisu nie może być zastępowany sięganiem do przepisów regulujących podobne sytuacje, w tym przypadku wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. (szerzej orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 593/08). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, w ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy brak było podstaw prawnych do przyjęcia odpowiedzialności administracyjnej strony za naruszenie przepisu lp. 4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym tj. za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, gdyż strona należną opłatę uiściła. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.