II GSK 462/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk (spr.) Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 lutego 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2206/08 w sprawie ze skargi S.M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 lutego 2009 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2206/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz w zakresie utrzymanym nią w mocy decyzję Ł. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] i stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 31 marca 2008 r. Ł. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego przeprowadził kontrolę drogową pojazdu marki [...] o nr rej. [...], którym kierował S.M., wykonując krajowy transport drogowy rzeczy. Podczas kontroli kierowca okazał (w zakresie odnoszącym się do rozpoznawanej sprawy) obydwie części karty opłaty za przejazd po drogach krajowych: odcinek kontrolny i winietę samoprzylepną. W wyniku oględzin pojazdu stwierdzono brak umieszczenia winiety samoprzylepnej na przedniej szybie pojazdu. Na podstawie zebranego materiału dowodowego oraz po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w toku którego skarżący złożył pisemne wyjaśnienie wskazując, iż w dniu kontroli posiadał kartę opłaty drogowej, jednak zapomniał umieścić części przylepnej na szybie pojazdu, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), zwanej dalej: u.t.d. oraz lp. 1.8. lit. 4 i lp. 4.1. załącznika do ww. ustawy Ł. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w łącznej wysokości 3.500 zł, na którą składały się kary 500 zł za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawiania oświadczenia poświadczającego spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą oraz 3.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. W wyniku odwołania, w którym S.M. wnosił o uchylenie powyższej decyzji w części dotyczącej kary pieniężnej w kwocie 3.000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy w kwestionowanej części. W uzasadnieniu organ odwoławczy powołując się na treść § 3 ust. 2 – 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, stwierdził, że nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty winieta nieumieszczona trwale w sposób, o którym mowa w § 3 ust. 2 pkt 1. Skarżący będąc podmiotem wykonującym usługi transportowe, powinien mieć świadomość, iż nieumieszczenie winiety w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu stanowi naruszenie określone w lp. 4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym i sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 3.000 złotych. W skardze na powyższą decyzję S.M. zarzucił naruszenie przez organ art. 42 ust. 1 i art. 87 ust. 1 u.t.d. oraz lp. 4.1. załącznika do tej ustawy, a także przepisów § 3 rozporządzenia, bowiem uiścił on opłatę za przejazd po drogach krajowych. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu wydanej decyzji. Uwzględniając skargę S.M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) uchylił zaskarżoną decyzję oraz w zakresie utrzymanym nią w mocy decyzję organu I instancji, jako wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Sąd mając na uwadze treść przepisów art. 42 ust. 1 i art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. oraz lp. 4.1. - 4.3. załącznika do tej ustawy, a także § 3 rozporządzenia stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie bezspornie skarżący nabył właściwą kartę opłaty drogowej i okazał do kontroli wypełnioną kartę, to jest wypełnił obowiązki nałożone przez ustawodawcę w zakresie uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Sąd I instancji powołał się na wyrok z 6 stycznia 2009 r. o sygn. akt II GSK 593/08, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że użyte w § 3 ust. 4 rozporządzenia sformułowanie "nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty", odnoszące się do nieumieszczenia winiety w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu, nie może być odczytywane inaczej jak podstawa uznania, że w opisanych okolicznościach dowód uiszczenia opłaty nie odpowiada wzorowi określonemu w omawianym rozporządzeniu. Nie stanowi natomiast przesłanki wyłączającej możność przyjęcia, że opłata w rzeczywistości została uiszczona. Ponadto, z przepisów prawa nie wynika podstawa nakładania kar pieniężnych w przypadku nieumieszczenia winiety w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego. Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 42 ust. 1 i art. 87 ust. 1 u.t.d. oraz nieuzasadnioną odmowę zastosowania wobec skarżącego wykonującego przewóz drogowy bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych art. 92 ust. 1 u.t.d. w związku z lp. 4.1. załącznika do tej ustawy oraz § 3 i § 4 rozporządzenia, wskutek czego Sąd I instancji przyjął, że kontrolowany przewoźnik uiścił opłatę drogową. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że dowodem uiszczenia opłaty są obie przedziurkowane części karty opłaty, które łącznie powinny znajdować się w pojeździe w momencie kontroli. Podczas kontroli w tej sprawie stwierdzono, że samoprzylepna część karty opłaty nie została przyklejona, ani też w sposób luźny umieszczona w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu. Oznaczało to wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, bowiem zgodnie z § 3 ust. 4 rozporządzenia nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty winieta nieumieszczona trwale w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. A contrario dowodem uiszczenia opłaty jest winieta umieszczona w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu. Nieumieszczenie winiety w sposób opisany w rozporządzeniu stanowi naruszenie sankcjonowane w lp. 4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Decyzje organów odpowiadają obowiązującym przepisom prawa. Stwierdzone przez organy naruszenia musiały skutkować odpowiedzialnością przedsiębiorcy, która na gruncie prawa administracyjnego jest oparta na zasadzie ryzyka i polega na ustaleniu, że doszło do naruszenia przepisów prawa, nie na ocenie zawinionego działania strony. Nie miała więc w sprawie znaczenia okoliczność, że skarżący posiadał samoprzylepną winietę, gdyż nie umieszczenie jej w kontrolowanym pojeździe w sposób określony w § 3 rozporządzenia stanowi naruszenie uzasadniające nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. Zastosowane w sprawie przepisy nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, a Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej ich wykładni. S.M. nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie organ nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych na podstawie art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. oraz Lp. 4.1. załącznika do tej ustawy przyjmując, że przewóz był wykonywany z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych (art. 42 ust. 1 u.t.d.) w związku z ciążącym na kierowcy obowiązkiem okazania karty opłaty drogowej na żądanie uprawnionego organu kontroli (art. 87 ust. 1 u.t.d.), a także z naruszeniem przepisów § 3 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, dotyczących sposobu umieszczenia na szybie pojazdu winiety, będącej częścią karty opłaty za przejazd po drogach krajowych. Bezspornym w sprawie jest, że w dacie kontroli kierujący pojazdem S.M. nie umieścił samoprzylepnej winiety w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby, jednakże winietę tę, wraz z odcinkiem kontrolnym prawidłowo wypełnioną okazał na żądanie osób uprawnionych do przeprowadzenia kontroli. Problem rozpoznawany w granicach zakreślonych skargą kasacyjną sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia kwestii, czy nieumieszczenie samoprzylepnej winiety w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby (§ 3 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 4 pkt 1 rozporządzenia) w sytuacji okazania na żądanie kontrolujących dowodu uiszczenia opłaty za przejazd (§ 3 ust. 3 tego rozporządzenia) może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych (określonej w Lp. 4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym). Na tak postawione pytanie w stanie faktycznym tej sprawy należy udzielić negatywnej odpowiedzi z następujących przyczyn. Zgodnie z treścią art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy (...) podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Przepis art. 92 ust. 4 tej ustawy stanowi natomiast, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Załącznik do tej ustawy określa w punkcie Lp. 4.1., że wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych zagrożone jest karą w wysokości 3.000 zł., a z kolei w punktach Lp. 4.2. i Lp. 4.3., że wykonywanie przewozu drogowego z opłatą uiszczoną w wysokości niższej niż wymagana dla danego pojazdu samochodowego i wykonywanie przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty za przejazd po drogach krajowych zagrożone są karami w wysokości 1.000 zł. Na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 7 u.t.d. zostało wydane rozporządzenie w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych. Zgodnie z treścią tego przepisu minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, upoważniony był do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzaju i stawek opłaty za przejazd po drogach krajowych, oraz trybu wnoszenia i sposobu rozliczania tej opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie, przez podmiot wykonujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy, karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat. Karta opłaty składa się z winiety samoprzylepnej umieszczanej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu (§ 3 ust. 2 pkt 1) oraz odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty (§ 3 ust. 2 pkt 2), zaś dowód uiszczenia opłaty stanowią obie przedziurkowane części karty opłaty łącznie (§ 3 ust. 3 w brzmieniu na dzień kontroli drogowej). Z kolei w myśl § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia (w zakresie odnoszącym się do kwestii spornej w tej sprawie) nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty winieta nieumieszczona w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu. Z treści art. 42 ust. 7 u.t.d. wynika, że w zakresie dotyczącym dokumentowania wniesienia opłaty minister właściwy do spraw transportu umocowany był do określenia wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty, co potwierdza zakres regulacji określony w § 1 rozporządzenia. Upoważnienie ustawowe nie obejmowało natomiast możliwości zmian zasad dowodzenia określonych w ustawach regulujących postępowanie administracyjne, w szczególności w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przeniesienie regulowanej ustawowo materii zasad postępowania dowodowego do aktu normatywnego rangi podustawowej naruszałoby zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela pogląd wyrażony już w orzecznictwie NSA i trafnie przywołany w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym użyte w § 3 ust. 4 rozporządzenia sformułowanie "nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty" winieta samoprzylepna nieumieszczona w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu nie może być odczytywane inaczej jak podstawa uznania, że w opisanych okolicznościach dowód uiszczenia opłaty nie odpowiada wzorowi określonemu w omawianym rozporządzeniu. Nie stanowi natomiast przesłanki wyłączającej możliwość przyjęcia, że opłata w rzeczywistości została uiszczona (por. wyroki NSA z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 593/08 oraz z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 895/08). Ponadto, ustawa o transporcie drogowym (w załączniku) nie przewiduje nałożenia na przedsiębiorcę sankcji za brak umieszczenia winiety w sposób określony w rozporządzeniu. Wymierzenie kary pieniężnej za naruszenie prawa musi natomiast znajdować oparcie w przepisie rangi ustawowej. Brak przepisu stanowiącego podstawę nałożenia kary pieniężnej za nieumieszczenie winiety w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego w sytuacji, gdy opłata za przejazd została uiszczona, nie może prowadzić do zastosowania Lp. 4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, regulującego sytuację, w której przewóz drogowy jest wykonywany bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych. W rozpoznawanej sprawie bezpodstawnie organ nałożył na skarżącego karę pieniężną za brak uiszczenia opłaty, która w istocie została uiszczona. Sąd I instancji prawidłowo zatem przyjął, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 92 ust. 1 i 4 u.t.d. w zw. z Lp. 4.1 załącznika do tej ustawy, skoro skarżący wypełnił obowiązki określone w art. 42 ust. 1 i art. 87 ust. 1 u.t.d. Z wyjaśnionych przyczyn należało uznać za bezzasadne podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 42 ust. 1 i art. 87 ust. 1 u.t.d. i nieuzasadnioną odmowę zastosowania wobec S.M. art. 92 ust. 1 u.t.d. w związku z Lp. 4.1. załącznika do tej ustawy oraz § 3 i § 4 rozporządzenia, a to skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a.