I OSK 656/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge -Lissowska Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski(spr.) sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. R. – M. , M. R. , I. D. , T. R. i K. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1182/08 w sprawie ze skargi K. R. – M., M. R. , I. D. , T. R. i K. R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz K. R. – M., M. R. , I. D. , T. R. i K. R. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1182/08 oddalił skargę K. R-M., M. R., I. D., T. R. (S. ), obecnie noszącej nazwisko T. i K. R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zabudowana nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] ozn. nr hip. [...], stanowiąca własność I. R. objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy m.st. Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa w oparciu o art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130). Prezydent m.st. Warszawy orzeczeniem administracyjnym z dnia 16 października 1948 r. nr 000/6649/48 odmówił przyznania I. R. prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości warszawskiej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż "zgodnie z prawomocnym uchwalonym planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] został przeznaczony na cele użyteczności publicznej, współżycia publicznego i przedstawicielstw dyplomatycznych", co powodowało, że korzystanie z gruntu przez dotychczasową właścicielkę nie dało się pogodzić z przeznaczeniem terenu według planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu 18 marca 1996 r. do Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa wpłynął wniosek I. R. , reprezentowanej przez adwokata W. S. o stwierdzenie nieważności powyżej wskazanego orzeczenia administracyjnego o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] września 2000 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję z dnia [...] maja 2001 r. nr [...] stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy nr L.dz. 000/6649/48 z dnia 16 października 1948 r. odmawiającego dotychczasowym właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy [...] (dawniej [...]), ozn. nr hip. [...], wskazując, że nie uwzględniono tego, iż wniosek dekretowy został złożony po terminie. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 września 2002 r. sygn. akt I SA 1863/02 uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 2001 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2000 r. wskazując jednocześnie, iż organ winien ocenić jedynie czy przedmiotowe orzeczenie administracyjne dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto organ nadzoru powinien odnieść się do wszystkich przesłanek opisanych w art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz do daty złożenia wniosku dekretowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 16 października 1948 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 806/04 uchylił powyższe decyzje Ministra Infrastruktury w uzasadnieniu wyroku wskazując, iż organ nadzoru nie dokonał należytej oceny orzeczenia administracyjnego dekretowego z dnia 16 października 1948 r. pod kątem art. 156 § 1 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik postępowania, bowiem organ przywołał jedynie treść planu nr 2 obejmującego przedmiotową nieruchomość i ograniczył się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, że przy tak sformułowanym przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości w powołanym planie jej oddanie we własność czasową nie dawało możliwości pogodzenia celów indywidualnych, które realizowałby dotychczasowy właściciel z celami publicznymi, które wynikały z przeznaczenia nieruchomości w planie. Sąd wskazał, że organ nie wyjaśnił dlaczego uznał, że korzystanie z przedmiotowej nieruchomości byłoby niezgodne z tym planem. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku I. R. , w miejsce której wstąpili K. A. R. –M., K. F. R. , M. A. R. , I. D. i T.R., o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 16 października 1948 r. nr 000/6649/48 odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Skargę na powyższą decyzję wnieśli K. R. – M., M. R. , I. D. , T. R. i K. R. działający przez pełnomocnika adwokata W. S. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 6 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji w związku z art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie zasady praworządności i proporcjonalności wobec wybiórczego stosowania prawa, 2) art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy poprzez błędne jego zastosowanie polegające na przyjęciu, że korzystanie z gruntu przez prywatnego właściciela było niezgodne z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydania orzeczenia dekretowego, 3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez bezzasadne przyjęcie, że zaskarżone orzeczenie nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, 4) art. 75, art. 76 i art. 78 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. przez nierozpoznanie wniosków dowodowych strony, zgłoszonych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia 4 stycznia 2008 r., 5) art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i naruszenie słusznego interesu strony, 6) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego w sposób sprzeczny z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2005 r. o sygn. akt I SA/Wa 806/04, 7) art. 20, 21 i 22 w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 Protokołu nr 1 o Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez pozostawienie w obrocie prawnym wadliwego orzeczenia dekretowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że skarga wniesiona w rozpatrywanej sprawie nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Całokształt okoliczności niniejszej sprawy potwierdzają dołączone do odpowiedzi na skargę akta sprawy zawierające w szczególności akta archiwalne nieruchomości położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] i ekspertyzę biegłego geodety (k-39 teczka nr 3 akt administracyjnych) na okoliczność twierdzenia o przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia administracyjnego Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 16 października 1948 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Z przekazanych przy piśmie Archiwum Państwowego m. st. Warszawy z dnia 5 grudnia 1997 r. nr 841-506/97 (k - 56-60 akt własnościowych) barwnych wydruków dotyczących nieruchomości położonej przy ul. [...] w Warszawie ozn. nr hip. [...] wykonanych na bazie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr 2 (zatwierdzonego przez Naczelną Radę Odbudowy m. st. Warszawy 31 lipca 1948 r.) wraz z częścią opisową - legendą - wynika, że nieruchomość znajduje się w granicach zakreślonych na tym planie linią żółtą przerywaną z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych. W ramach tego obszaru część terenu oznaczona kolorem jasnozielonym wyłączona była z zabudowy, przeznaczona na urządzenie ogrodów do użytku prywatnego, część przeznaczona była pod budynki na cele biurowe, handlowe i mieszkalne, inna część nieruchomości przeznaczona była pod zabudowę wolnostojącą z pozostawieniem niezabudowanej części terenu urządzonej jako ogrody i dziedzińce do użytku prywatnego. Część terenu, na którym istniały budynki, ich zarysy pozostawały bez zmian i mogły być odbudowane wg ich pierwotnych kształtów z przeznaczeniem cele biurowe i mieszkalne. Część nieruchomości przeznaczona była na urządzenie dróg wraz z urządzeniami pomocniczymi. Nie jest to zatem, wbrew twierdzeniom podnoszonym w skardze, dla terenu położonego przy ul. [...] funkcja wyznaczona w planie "obok" przeznaczenia go na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych. Funkcja ta bowiem może być realizowana w granicach obszaru przeznaczonego na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych. Na przedmiotowej nieruchomości część jej przeznaczona na urządzenie ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego znajduje się przy zlokalizowanych na niej budynkach. Pewna wskazówką interpretacyjną zapisów planu wskazującą kto może realizować postanowienia planu odnośnie do urządzania ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego może stanowić zamieszczona w części opisowej planu uwaga nr 6 do zapisu pkt 21 (tereny działek przeznaczonych na urządzenie ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego) dotycząca lokalizacji na tych terenach garaży i dojazdów do nich. Wynika z treści tej uwagi, że omawiane tereny przeznaczone na urządzenie ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego mają służyć użytkownikom budynków znajdujących się na nieruchomości. Zatem zarówno przeznaczenie budynku na spornej nieruchomości na cele biurowe, mieszkalne i handlowe, jak i przeznaczenie części terenu tej nieruchomości na urządzenie ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego może być realizowane w ramach podstawowej funkcji wyznaczonej dla omawianego obszaru w planie zagospodarowania przestrzennego, tj. przeznaczenia na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych. Inaczej mówiąc, omawiane tereny przeznaczone na urządzenie ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego, służyć mają użytkownikom budynków znajdujących się na nieruchomości. Tak więc zarówno przeznaczenie budynków na spornej nieruchomości na cele biurowe, mieszkalne i handlowe, jak i przeznaczenie części terenu tej nieruchomości na urządzenie ogrodów i dziedzińców do użytku prywatnego może być realizowane w ramach podstawowej funkcji wyznaczonej dla omawianego obszaru w planie zagospodarowania przestrzennego, tj. przeznaczenia na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych (stanowisko takie zostało wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 502/06). Minister Infrastruktury w uzasadnieniu obu swych decyzji wypowiedział się wyraźnie i jednoznacznie w tej kwestii stwierdzając, że przeznaczenie spornej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych, nawet jeśli w ramach tego przeznaczenia realizowane były funkcje mieszkalna, biurowa i handlowa, uniemożliwiało dotychczasowemu właścicielowi korzystanie z tej nieruchomości. Tym samym Minister podzielił stanowisko, jakie w tej materii zawiera orzeczenie administracyjne z dnia 16 października 1948 r. W tej sytuacji nie jest zasadny zarzut skargi, iż Minister Infrastruktury, wbrew wiążącej go ocenie prawnej i zaleceniom zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 806/04, nie wyjaśnił dlaczego uznał, że korzystanie z przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowego właściciela byłoby niezgodne z planem, szczególnie, że plan dopuszczał prywatną własność na tym terenie. Zdaniem Sądu, zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżących wyrażonym w piśmie z dnia 5 stycznia 2009 r., że w rozpoznawanej sprawie należy mieć również na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08, w której stwierdzono, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu o gruntach warszawskich. Jednakże w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę istotne pozostaje wskazanie wyrażone w tej samej uchwale, iż przyjęcie takiego stanowiska, co do wykładni przepisu art. 7 ust. 2 tego dekretu nie oznacza, że tym samym inne rozumienie tego przepisu stanowiło rażące naruszenie prawa. Przypomnieć należy, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy określona decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie można zapominać, że podstawową zasadą ogólną postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnej wyrażona w art. 16 k.p.a. Analizując orzecznictwo sądów administracyjnych należy wskazać, że stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wymaga w każdym przypadku nie tylko ustalenia treści przepisu prawnego (przepisów prawnych), na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja, ale także oceny, czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję, odbiega od prawidłowego rozumienia treści przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa. Przyjęte przez organ dekretowy rozumienie przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r. co do braku przesłanki możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasową właścicielkę zgodnie z przeznaczeniem terenu według planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy "teren nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] został przeznaczony na cele użyteczności publicznej, współżycia publicznego i przedstawicielstw dyplomatycznych", w ocenie Sądu, nie stanowi naruszenia prawa o charakterze rażącym, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę panującą wówczas gospodarkę nakazowo-rozdzielczą i związaną z tym dominację własności państwowej. Ponadto Sąd zauważył, że Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Nr 2 zatwierdzony przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy z dnia 31 lipca 1948 r. opublikowany obwieszczeniem Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy m.st. Warszawy z dnia 31 lipca 1948 r. (M.P. z 1948 r. Nr A-68, poz. 533) konkretnie ustalał przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na cele użyteczności publicznej (wskazując funkcję jaka mogła być realizowana oraz obiekty, jakie mogły być na tym terenie realizowane), co oznacza, że orzeczeniu administracyjnemu wydanemu w oparciu o ten plan nie można zarzucić arbitralności. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia zasad postępowania dowodowego, Sąd nie stwierdził ich naruszenia przez organ administracyjny. Zarówno okoliczność niezłożenia przez Konfederację Szwajcarską wniosku o przyznanie prawa własności do nieruchomości położnej przy ul. [...] i ważność umowy przeniesienia na rzecz Konfederacji prawa własności czasowej do nieruchomości położonej przy ul. [...], jak i okoliczność prawidłowości uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 31 lipca 1948 r., które miały być potwierdzone przez wnioskowane dowody, nie mają znaczenia dla sprawy badania legalności orzeczenia administracyjnego z dnia 16 października 1948 r. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących kwestii nieruchomości położonych przy [...], na terenie której znajdowała się Ambasada Wielkiej Brytanii i przy [...], na terenie której znajdowała się Ambasada Serbii i Czarnogóry, co do których orzeczono odmiennie niż w rozpoznawanej sprawie, wskazać należy, że sprawa ta również nie ma znaczenia dla oceny badanego w niniejszej sprawie w trybie nadzoru orzeczenia administracyjnego z dnia 16 października 1948 r. Pozostałe zarzuty skargi, Sąd ocenił jako niezasadne. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji wyroku o oddaleniu skargi. Od powyższego wyroku K. R. –M., M.R., I. D., T. R. i K. R. wnieśli skargę kasacyjną, zarzucając mu: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. naruszenie: 1) art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 6 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, poprzez naruszenie zasady praworządności i proporcjonalności wobec wybiórczego stosowania prawa, 2) art. 20, 21 i 22 w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 Protokołu nr 1 o Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. nr 36, poz. 175), przez oddalenie skargi skutkujące pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji administracyjnej, czego skutkiem jest usankcjonowanie bezprawnego wywłaszczenia, pozbawienie praw do nieruchomości, bez określonego celu publicznego, wbrew obowiązującym przepisom prawa, 3) art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 z późn. zm.), zwanego dalej "dekretem", poprzez błędne zastosowanie tego przepisu przez przyjęcie, że korzystanie z gruntu przez prywatnego właściciela było niezgodne z jego przeznaczeniem według planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydania orzeczenia dekretowego, 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a tej ustawy przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wobec przyjęcia, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy administracyjnej, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące do przyjęcia, że nie rozpoznanie przez organ administracji wniosków dowodowych zgłoszonych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia 4 stycznia 2008 r., nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, w sytuacji w której prawidłowość uchwalenia i publikacji Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Nr 2, zatwierdzonego przez Naczelną Radę Odbudowy m.st. Warszawy z dnia 31 lipca 1948 r., opublikowanego obwieszczeniem Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy m.st. Warszawy z dnia 31 lipca 1948 r. (M.P. Nr A-68, poz. 533), miała decydujące znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego, 3) art. 151 tej ustawy przez jego błędne zastosowanie wobec przyjęcia, że zaskarżona decyzja administracyjna nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, 4) art. 153 tej ustawy przez przyjęcie, że wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego został rozpoznany przez organ administracji w sposób niesprzeczny z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2005 r. o sygn. akt I S.A./Wa 806/04. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, z jakich względów przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego "na cele użyteczności publicznej, współżycia społecznego lub dla przedstawicielstw dyplomatycznych ", wykluczało możliwość przyznania byłemu właścicielowi prawo własności czasowej. Wniosku takiego nie można z pewnością wyprowadzić z brzmienia przepisu art. 7 ust. 2 dekretu, stanowiącego podstawę rozpoznawania wniosku byłej właścicielki o przyznanie jej prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości. Wobec pojawiających się w orzecznictwie sądów administracyjnych poważnych rozbieżności co do rozumienia pojęcia "użyteczność publiczna" w kontekście art. 7 dekretu, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 26 listopada 2008 r. o sygn. akt I OPS 5/08 ustalił, że "Przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy), na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) ". Podejmując powyższą uchwałę, mającą doniosłe znaczenie nie tylko dla sprawy, w której została podjęta, ale także dla innych, podobnych spraw, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że pojęcie "użyteczność publiczna" nie było w ówczesnych przepisach prawnych zdefiniowane. Nie można więc twierdzić - tak jak to uczynił organ administracji w zaskarżonych decyzjach w niniejszej sprawie i potwierdził to Sąd pierwszej instancji - że samo przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej wykluczało przyznanie prawa własności czasowej, gdyż użyteczność publiczna ze swej istoty zawiera w sobie powszechną dostępność, nie dającą się pogodzić z posiadaniem nieruchomości przez prywatnego właściciela. Nie wszystko bowiem, co jest powszechnie dostępne, a nawet społecznie użyteczne, jest użytecznością publiczną. Uzasadniony jest więc pogląd, że w ówczesnym stanie prawnym nie można było wykluczyć użycia własności prywatnej do realizacji celów publicznych (wykorzystywanie budynków i gruntów pod nimi na urzędy, szkoły itp.). Tym bardziej, że nawet w tamtym systemie realizacja celów użyteczności publicznej nie była wprost uzależniona od stosunków własnościowych gospodarki centralnie planowanej. Jeśli tak, to mając na uwadze regulację art. 7 ust. 2 dekretu nie sposób przyjąć, że przeznaczenie nieruchomości w planie na cele użyteczności publicznej automatycznie wykluczało możliwość pogodzenia korzystania z gruntu z ustaleniami planu. Nie można bowiem zakładać z góry, bez uwzględnienia stanu faktycznego konkretnej nieruchomości, braku możliwości uwzględnienia wniosku o przyznanie byłemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy gruntu (własności czasowej), w sytuacji jego przeznaczenia w planie na cele użyteczności publicznej. W związku z powyższym za najważniejsze należy uznać konkretne przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego. Ogólne, arbitralne przeznaczenie nieruchomości w planie na cele użyteczności publicznej, bez bliższego określenia, jakiego rodzaju cele użyteczności publicznej mają na tym terenie być zrealizowane (drogi publiczne, infrastruktura itp.), nie mogło stanowić ważnej odmowy przyznania prawa własności czasowej4. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie uzasadnił, dlaczego uznał za niemożliwą - w ramach celów użyteczności publicznej - realizację przez prywatnego właściciela budowy budynków biurowych i mieszkalnych albo ogrodów i dziedzińców. Plan zagospodarowania przestrzennego stanowiący podstawę orzeczenia administracyjnego z 16 października 1948 r. nie przewidywał dla tego terenu celów użyteczności publicznej wykluczających (w ówczesnym stanie prawnym) prywatnej własności (drogi publiczne, infrastruktura). Przeciwnie, zgodnie z tym planem cele użyteczności publicznej miały być realizowane przez wybudowanie budynków mieszkalnych lub biurowych albo ogrodów i dziedzińców, czyli przez inwestycje, które mogły być wówczas z powodzeniem realizowane przez prywatnych właścicieli. Co niezwykle istotne dla prawidłowej oceny przez Sąd zaskarżonej decyzji, wykorzystywanie gruntu na cele przedstawicielstw dyplomatycznych było tylko jednym z możliwych sposobów korzystania z gruntu. Świadczy o tym użycie funktora "lub", czyli alternatywy prostej, w planie miejscowym. Równoprawnymi sposobami było korzystanie z niego na cele użyteczności publicznej lub współżycia społecznego. Żaden przepis wówczas obowiązującego prawa nie stanowił, że cele użyteczności publicznej lub współżycia społecznego mogą być realizowane wyłącznie na gruntach Skarbu Państwa lub gminy. Co więcej, samo przeznaczenie terenu w planie pod obiekty użyteczności publicznej nie oznaczało wprost, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela byłoby niezgodne z planem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 1998 r. o sygn. akt IV S.A. 434/977). W dacie rozpoznawania wniosku dekretowego obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, regulujące zasady budowy wszelkich budynków przeznaczonych do użytku publicznego (art. 320 ust. 1), a więc także placówek dyplomatycznych, obok hoteli, świątyń, szkół, cyrków itp. Ówczesny ustawodawca wyraźnie odróżniał więc funkcję budynku użyteczności publicznej od funkcji właścicielskiej. Obie funkcje nie musiały być zbieżne, cele użytku publicznego mogły być realizowane w obiektach prywatnych. Użyteczność publiczna nie zależy od stosunków własnościowych i nie odnosi się tylko do obiektów stanowiących własność publiczną (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2001 r. o sygn. akt I S.A. 640/009). Powyższą tezę potwierdzają przykłady nieruchomości warszawskich przy ul. [...], [...] i [...] (szeroko omówione w skardze do Sądu pierwszej instancji), znajdujących się w obszarze działania tego samego planu zagospodarowania przestrzennego z 31 lipca 1948 r., wykorzystywanych na cele dyplomatyczne, co do których organ administracji wydał decyzje stwierdzające nieważność orzeczeń dekretowych jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym oddalenie skargi na decyzję organu administracji o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości, w sytuacji w której w analogicznych stanach prawnych i faktycznych, przy obowiązywaniu tego samego planu zagospodarowania przestrzennego i wykorzystywaniu nieruchomości na takie same cele dyplomatyczne, organ administracji trzykrotnie stwierdzał rażące naruszenie prawa przy wydawaniu orzeczeń dekretowych, stanowi rażące naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasadę prawdy obiektywnej i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 7 i 8 k.p.a.). Prowadzi także do naruszenia prawa własności, gwarantowanego przez art. 20, 21 i 22 w zw. z art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 Protokołu nr 1 o Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. nr 36, poz. 175), przez pozostawienie w obrocie prawnym wadliwego orzeczenia dekretowego, czego skutkiem jest usankcjonowanie bezprawnego wywłaszczenia, pozbawienie praw do nieruchomości, bez określonego celu publicznego, wbrew obowiązującym przepisom prawa. Postępowanie takie stanowi także rażące naruszenie art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 6 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, poprzez naruszenie zasady praworządności i proporcjonalności wobec wybiórczego stosowania prawa i orzekanie w odmienny sposób w identycznych stanach prawnych i faktycznych. Należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ogóle nie odniósł się do możliwości korzystania przez byłą właścicielkę z alternatywnego przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele współżycia społecznego. Strony postępowania podały szereg argumentów prawnych i faktycznych potwierdzających możliwość korzystania z gruntu na te właśnie, nieostro określone cele, jednak organ administracji, a następnie Sąd pierwszej instancji, pominął milczeniem tę argumentację. Jak wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych ustalenie, jaki plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w dacie wydania orzeczenia administracyjnego, warunkuje ustalenie sądu administracyjnego, czy w normalnym stanie rzeczy w tej dacie mogło być wydane orzeczenie pozytywnie rozpatrujące wniosek dekretowy i przyznające byłym właścicielom prawo własności czasowej do gruntu (prawo użytkowania wieczystego). Sąd pierwszej instancji podzielił zaś twierdzenie organu administracji, że plan zagospodarowania przestrzennego z 31 lipca 1948 r. został w sposób należyty i zgodny z prawem uchwalony i opublikowany. Świadczyć ma o tym obwieszczenie Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy m.st. Warszawy z dnia 31 lipca 1948 r. o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tzw. dzielnicy ambasad, opublikowane w Monitorze Polski z dnia 23 sierpnia 1948 r. Skarżący złożyli do akt sprawy informację w sprawie efektów wyszukiwania obwieszczeń Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy m.st. Warszawy w sprawie planów zagospodarowania przestrzennego, wraz z kopiami Dzienników Urzędowych Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy nr 4/48, 5/48, 12/48 i 15/48 i kopiami ogłoszeń z Życia Warszawy z dnia 11 maja 1948 r. i z dnia 15 czerwca 1948 r. Z przedstawionych organowi dokumentów wynikało, że w okresie od 16 grudnia 1947 r., tj. od wejścia w życie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 11 grudnia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy sporządzaniu planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru m.st. Warszawy i Warszawskiego Zespołu Miejskiego oraz zawieszania rozpatrywania wniosków o zmianę przeznaczenia terenów i dokonywania inwestycji na tym obszarze15, do dnia 31 lipca 1948 r. (data publikacji planu zagospodarowania przestrzennego tzw. dzielnicy ambasad), obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzania tego planu nie zostało z pewnością ogłoszone w Monitorze Polskim, w organie urzędowym Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy oraz w jednym z pism codziennych. W ten sam sposób nie powiadomiono także wszystkich zainteresowanych o jego wyłożeniu do publicznego przeglądu na okres co najmniej jednego tygodnia, czym uniemożliwiono im składanie na piśmie zarzutów do planu. Ogłoszenia takie były jednak w ówczesnym czasie publikowane, co pokazują kopie Dzienników Urzędowych Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy z dnia 11 maja 1948 r. i z dnia 15 czerwca 1948 r., a także kopie ogłoszeń z Życia Warszawy z tych samych dat. Na to, że w latach 1948 - 1949 plany zagospodarowania przestrzennego nie były ważnie uchwalane, wskazywał już w 1979 r. Andrzej Poczobut-Odlanicki. W pełni uzasadnione jest więc twierdzenie, że plan miejscowy z 31 lipca 1948 r. nie był ważnie uchwalony, a zatem nie miał mocy obowiązującej w dacie orzeczenia dekretowego. Oparcie zaś zaskarżonego wyroku na tym planie stanowiło rażące naruszenie prawa. Sąd pierwszej instancji dokonał więc błędnej oceny materiału dowodowego uznając, że ustalenie, czy plan ten został w sposób ważny uchwalony, nie ma znaczenia dla oceny legalności orzeczenia dekretowego. Jak jednak wskazuje cytowane wyżej orzecznictwo sądów administracyjnych, brak powyższych ustaleń spowodował nie wyjaśnienie istoty sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W uchwale NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 5/08, ONSAiWSA 2009, nr 2, poz. 18, przyjęto: "Przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłącza możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. nr 50, poz. 279 ze zm.)". W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono m.in., iż cele użyteczności publicznej były w czasie uchwalania dekretu określane bardzo szeroko, gdyby więc "ówczesny ustawodawca chciał całkowicie wyłączyć możliwość przyznania prawa wieczystej dzierżawy (prawa własności czasowej) gruntu, który został przeznaczony w planie pod użyteczność publiczną, zrobiłby to w sposób jednoznaczny, odpowiednio redagując ten przepis". To zaś powoduje, że nie można z góry wykluczyć przyznania prawa własności czasowej gruntu przeznaczonego w planie pod cele użyteczności publicznej. W ocenie powiększonego składu Sądu także art. 37 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz.U. nr 16, poz. 109) w brzmieniu pierwotnym świadczy za trafnością podjętej uchwały. W myśl tego przepisu, jeżeli po upływie roku od rozpoczęcia realizacji planu nie przystąpiono do użytkowania gruntu lub nie podjęto inwestycji na cele określone w planie, to Skarbowi Państwa, samorządom terytorialnemu, zawodowemu i gospodarczemu przysługiwało prawo nabycie tego gruntu na powyższe cele w drodze wywłaszczenia. Tak więc ówczesny prawodawca dopuszczał możliwość realizacji tych celów nie tylko przez podmioty publiczne. W pełni aprobując stanowisko przyjęte w powołanej uchwale należy uznać racje podniesione w zarzucie skargi kasacyjnej odnoszącym się do art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1946 r. Nie są więc trafne rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnoszące się do niemożliwości wykorzystania przedmiotowych gruntów na cele użyteczności publicznej przez dotychczasowych właścicieli. W wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2009 r., I OSK 1971/06, Sąd stanął na stanowisku, iż: "W postępowaniu nadzorczym dotyczącym odmowy przyznania prawa z art. 7 ust. 2 dekretu organ nadzoru ma obowiązek zbadania czy w postępowaniu zwykłym organ wykazał, że dotychczasowy właściciel nie spełnił przesłanek, o których mowa w tym przepisie. Jeżeli żadne postępowanie wyjaśniające nie było prowadzone wobec z góry przyjętego założenia, nie można dojść do wniosku, że przesłanki uzasadniające odmowę tego prawa zostały udowodnione. Wszelkie teoretyczne rozważania tak w postępowaniu nadzorczym jak i sądowoadministracyjnym, co do charakteru użyteczności publicznej i ewentualnej niemożności pogodzenia korzystania z gruntu właśnie z uwagi na ten charakter są niezasadne, bowiem udowodnionych przesłanek nie mogą zastąpić". Aprobując powołany pogląd trzeba uznać, że zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji przyjmując założenie, że postanowienia planu uniemożliwiają przyznanie gruntu byłym właścicielom rażąco naruszył art. 7 ust. 2 dekretu. W rozpoznawanej sprawie rażące naruszenie prawa – art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. sprowadziło się do tego, iż organ administracji nie podjął nawet w swojej decyzji z 16 października 1948 r. próby ustalenia czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu, a kwestii tych nie rozważono w sposób dostatecznie wnikliwy ani w postępowaniu nadzorczym, ani w postępowaniu przed Sądem I instancji. Uznać trzeba jednak nietrafność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia art. 31 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji, które w swojej istocie kierowane są nie tylko nie wobec wyroku Sądu I instancji, ale także nie wobec zaskarżonej decyzji. W rzeczywistości przedmiotem tych zarzutów jest decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 16 października 1948 r. Nie można jednak standardów z Konstytucji RP z 1997 r. przenosić na rzeczywistość Polski powojennej, która ze standardami demokratycznego państwa prawnego miła bardzo niewiele wspólnego. Na pewnym nieporozumieniu oparty jest zarzut naruszenia art. 6 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji. Ten uchwalony w dniu 6 września 2001 r. przez Parlament Europejski akt nie posiada mocy powszechnie obowiązującej. W ocenie J. Świątkiewicza, który akt ten upowszechnił na terenie Polski: "KDA nie ma mocy bezwzględnie obowiązującej, nawet w warunkach polskich, gdy państwo nasze wstąpiło do Unii Europejskiej. Jego postanowienia mają jedynie charakter zaleceń w sprawach załatwianych przez organy Wspólnoty. Zalecenia te mogą odegrać jednakże pozytywną rolę w usprawnianiu działalności administracji publicznej oraz pogłębianiu praworządności i zaufania w stosunkach z obywatelami i innymi administrowanymi podmiotami także w stosunkach wewnętrznych poszczególnych państw Unii" – J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji (wprowadzenie, tekst i komentarz o zastosowaniu kodeksu w warunkach polskich procedur administracyjnych, Warszawa 2007, s. 12. Także zarzut naruszenia art. 20, 21 i 22 w zw. z art. 64 Konstytucji oraz art. 1 Protokołu nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych wolności. Nie jest trafny. Zarzuty te podobnie jak i poprzednio rozważane skierowane są w istocie przeciwko decyzji wydanej w postępowaniu w trybie zwykłym kwestionowanej następnie w trybie stwierdzenia nieważności. W żaden sposób nie można ich przypisać ani wyrokowi Sądu I instancji, ani kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji Ministra Infrastruktury. Przechodząc do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że nie posiadają one usprawiedliwionych podstaw. Skarżący upatruje ich przede wszystkim w tym, iż organ administracji nie rozpoznał wniosków dowodowych zgłoszonych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia 4 stycznia 2008 r., czym naruszył art. 136 oraz art 75 – 80 k.p.a. Zarzut ten jest nietrafny, gdyż stosowanie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić wyłącznie uzupełniające postępowanie dowodowe. Przeprowadzenie zaś wnioskowanych przez skarżących dowodów daleko wykraczało poza postępowanie o charakterze uzupełniającym. Ich przeprowadzenie naruszyłoby zaś zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego pozbawiając strony możliwości zakwestionowania wyników postępowania dowodowego w drodze odwołania (wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy). Gdy chodzi o zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. należy zauważyć, że w podstawach skargi kasacyjnej upatruje się go w niezastosowaniu do oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2005 r., I SA/Wa 806/04, natomiast w uzasadnieniu tego zarzutu podaje się wyrok tego samego Sądu i z tej samej daty, ale o sygnaturze akt: I SA/Wa 425/04. Z uwagi na fakt, iż drugi z powołanych wyroków odnosił się do wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., należało przyjąć, że autor skargi kasacyjnej w sposób oczywisty pomylił się, a w istocie chodziło o ocenę prawną sformułowaną w wyroku sygn. akt I SA/Wa 806/04. Rozpatrując tak pojmowany zarzut trzeba uznać, iż jest on trafny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku dokonał szczegółowej analizy Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nr 2 zatwierdzonego przez Naczelną Radę Odbudowy m. st. Warszawy z dnia 31 lipca 1948 r. Analiza ta doprowadziła Sąd, do przyjęcia, że korzystanie z nieruchomości gruntowych – ogrodów, dziedzińców, a także garaży przez dotychczasowych właścicieli byłoby niezgodne z planem, gdyż mogło być realizowane w ramach podstawowej funkcji wyznaczonej dla tego obszaru – przeznaczenia na cele użyteczności publicznej lub przedstawicielstw dyplomatycznych. Sąd nie dokonał jednak wyczerpującej analizy pod kątem zbadania czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli uniemożliwiałoby wykorzystanie z grunt według celów określonych w planie. W powołanej już uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r. wskazano zaś wiele przypadków wykorzystania nieruchomości należących do podmiotów prywatnych na cele użyteczności publicznej. Kwestie te Sąd I instancji w swych rozważaniach całkowicie pominął. W konsekwencji powyższych rozważań trzeba przyjąć, że także zrzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a. okazał się trafny. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej samej ustawy.