II SA/Wr 581/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus, Sędzia WSA Anna Siedlecka, Protokolant Magdalena Dworszczak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 lutego 2009r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] r. [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącej spółki kwotę 457 złotych (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W piśmie do Starosty Powiatu W. z dnia [...] A.S. wniosła o uznanie jej za stronę w przypadku wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę dotyczącego inwestycji planowanej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z jej działką. W dniu [...][...] złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 25.10. 2006r., na podstawie art. 145§1 pkt 4 k.p.a., będąc reprezentowana przez radcę prawnego. Według treści pełnomocnictwa upoważniało ono radcę prawnego do reprezentowania A. S. "w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla A.S.M. Inwestycje". W uzasadnieniu wniosku zawarto twierdzenie, że wnioskodawczyni dowiedziała się o decyzji w dniu [...] kiedy otrzymała w siedzibie inwestora jej odpis. Wnioskodawczyni była stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, gdyż jest właścicielką sąsiedniej działki, zaś apartamentowiec 3 – kondygnacyjny z poddaszem wybudowany został z naruszeniem przepisów rozporządzenia o warunkach technicznych oraz ustaleń planu miejscowego, a ponadto w sposób wprowadzający określone ograniczenia możności inwestowania na działce wnioskodawczyni. Decyzją z dnia [...] działający z upoważnienia Starosty Dyrektor Wydziału Architektury i Budownictwa na podstawie art. 149§3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania, gdyż informacja o pozwoleniu na budowę była zamieszczona na tablicy na terenie budowy. Budowa rozpoczęła się w listopadzie 2006r., więc podanie o wznowienie złożono z uchybieniem terminu, a ponadto A.S. nie była stroną tego postępowania. W odwołaniu A.S. zarzuciła przede wszystkim, że inwestor nie dopełnił obowiązku umieszczenia tablicy informacyjnej budowy, co udokumentowała dołączonymi zdjęciami terenu budowy. Decyzją z dnia [...] organ odwoławczy uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, zalecając uzupełnienie materiału sprawy o dowody umożliwiające oceny odnośnie dochowania terminu do podania o wznowienie oraz posiadania przez A.S. przymiotu strony. Decyzją z dnia [...] ten sam upoważniony pracownik ponownie odmówił wznowienia postępowania z przytoczeniem takiej samej argumentacji i bez uzupełnienia postępowania wyjaśniającego. Decyzją z dnia [...] organ odwoławczy ponownie uchylił decyzję odmowną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, powtarzając dotychczasowe zalecenia. Decyzja ta została zaskarżona do sądu administracyjnego przez inwestora, gdzie podlegała rozpatrzeniu w sprawie sygn. akt II SA/Wr 120/08. W odpowiedzi na skargę złożonej w tej sprawie organ poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, na wniosek Z. E. N., będącej również właścicielką sąsiedniej działki wobec działek inwestora, złożony w dniu 7.11.2007r.. Według informacji o stanie sprawy o stwierdzenie nieważności wydana została decyzja odmowna, która została uchylona z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, zaś decyzja odwoławcza została zaskarżona do sądu administracyjnego (sygn. akt VII SA/Wa 2020/08). Nie oczekując na rozpoznanie skargi na decyzję z [...] organ I instancji decyzją z dnia 3 kwietnia 2008r. ponownie odmówił wznowienia postępowania. W uzasadnieniu organ przedstawił zestawienie przepisów odrębnych o których mowa w art. 3 pkt 20 prawa budowlanego zawierającym określenie obszaru oddziaływania obiektu. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy jedynie właściciel nieruchomości znajdującej się w tym obszarze jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. W postępowaniu zakończonym decyzją z [...] te przepisy nie miały znaczenia. Dlatego A. S. byłaby stroną tego postępowania, gdyby projekt budowlany naruszał obowiązujące przepisy w stosunku do działki będącej jej własnością. Naruszenia takiego nie stwierdzono. Według opinii technicznej dołączonej przez inwestora, budynek przesłaniający oddziaływuje jedynie na część działki A.S. przeznaczoną pod zieleń izolacyjną oraz znajduje się w odległości ponad 20 m od jej budynku jednorodzinnego, gdy wymagana odległość wynosi 8m.Organ ten odnotował stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym A.S. była stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jednak podtrzymał własne stanowisko w tej kwestii, że A.S. nie była stroną. Organ I instancji nadal wywodził, że podanie o wznowienie złożone zostało z uchybieniem terminu miesięcznego, biegnącego od dnia dowiedzenia się przez stronę o decyzji. Podanie wpłynęło po upływie 7 miesięcy od dnia rozpoczęcia budowy. Wnioskodawczyni i jej mąż interesowali się prowadzonym postępowaniem. Informacja o pozwoleniu na budowę była zamieszczona na tablicy informacyjnej. W odwołaniu od tej decyzji A.S. zarzuciła naruszenie art. 24§1 pkt 5 k.p.a. wskutek wydania decyzji przez tego samego pracownika, którego decyzje wcześniejsze były już dwukrotnie uchylane i który brał udział w wydaniu pozwolenia na budowę, a ponadto art. 77§1 i 107§3 k.p.a., art. 138§2 k.p.a., art. 148§2 k.p.a.oraz art. 28 ust. 2 prawa budowlanego, §§ 14, 16, 25 ust. 3 pkt 1, 34 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego i §§ 3 pkt 15-19, 12,13, i 19 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Zarzucił ponadto naruszenie art. 152 k.p.a. z uwagi na nierozpoznanie nadal wniosku o wstrzymanie pozwolenia na budowę. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy po raz kolejny uchylił decyzję odmowną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ powtórzył dotychczasowy wywód prawny, że A.S. była stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, gdyż jej działka znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Obiekt ten to atrialny budynek wielorodzinny zaplanowany w odległości 6,5 m od granicy z działką A.S., na całej długości. W części kondygnacji wyższych odległość wyniesie 4,88m. Budynek A.S. położony jest w odległości 16,5-17m od granicy działki inwestora. Z uwagi na wysokość budowanego budynku (12 m) nastąpią ograniczenia w zagospodarowaniu działki A.S.. Dalej organ zakwestionował podstawy domniemania, że A. S. dowiedziała się o decyzji wcześniej, niż w podanej przez nią dacie. Przy rozstrzyganiu tej kwestii organ nie dysponował już aktami sprawy, dołączonymi do skargi na poprzednią decyzję odwoławczą. Organ powinien wyjaśnić twierdzenia A.S. na ten temat zawarte w podaniu o wznowienie i przytoczyć stosowne ustalenia w tym zakresie. Należy również rozpoznać wniosek o wyłączenie pracownika, który wydał wszystkie decyzje w tej sprawie oraz zaskarżone pozwolenie na budowę. W przesłanych do sądu aktach sprawy nie było akt postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, w szczególności chociażby odpisu decyzji o pozwoleniu na budowę, a jedynie dołączono egzemplarz projektu budowlanego. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożył inwestor, zarzucając naruszenie art. 77§1 i art. 107§3 k.p.a. wskutek pominięcia opinii technicznej powołanej w ustaleniach decyzji I instancji oraz art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Według skarżącego organ odwoławczy przyjął, że realizowana inwestycja nie spełnia wymagań odległościowych ustanowionych w §13 warunków technicznych, co było sprzeczne z opinią techniczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację, a ponadto zawarł informację o toczącym się postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty zawarte w skardze były bezzasadne, bowiem dołączona do akt sprawy opinia techniczna nie uzasadniała oceny, że A.S. była w sposób oczywisty niestroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, a wręcz uzasadniała ocenę przeciwną. W ramach ocen przy stosowaniu art. 149§3 k.p.a. wykluczone jest rozważanie istnienia podstaw wznowieniowych. W przypadku istnienia jakichkolwiek wątpliwości, czy podmiot żądający wznowienia na podstawie art145 §1 pkt 4 k.p.a. (czyli wywodzący, że jako strona bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu) był stroną, gdy ich wyjaśnienie wymaga postępowania wyjaśniającego, powinno być ono przeprowadzone po wznowieniu postępowania (art. 149§1 k.p.a.). Odmowa wznowienia z przyczyn podmiotowych w przypadku podania powołującego podstawę art. 145§1 pkt 4 k.p.a. jest co do zasady wykluczona i powinna być ograniczona do wyjątkowych przypadków w sposób oczywisty uzasadniających ocenę, że wnoszący podanie nie był stroną. Skarżący przypisał organowi poglądy, których organ nie wyraził. Przy ocenie, czy A.S. była stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie miało znaczenia, czy wchodziło w rachubę naruszenie jej interesu prawnego, a jedynie było istotne, czy ten interes prawny jej przysługiwał, przy uwzględnieniu ograniczenia ustanowionego w art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Wbrew skardze organ trafnie wywiódł, że obiekt budowany przez inwestora wywołał wynikające z warunków technicznych ograniczenia w zagospodarowaniu terenu A.S. (art. 3 pkt 20 prawa budowlanego). Jest oczywiste, że w przypadku powzięcia przez A.S. zamiaru zamiany sposobu zagospodarowania swojej działki, będzie ona musiała uwzględnić fakt powstania budynku inwestora na sąsiedniej działce. Taki jedynie, trafny pogląd wyraził organ w zaskarżonej decyzji. Pogląd ten organ prawidłowo uzasadnił okolicznościami wynikającymi z treści projektu budowlanego inwestora i skutków zrealizowania tego projektu. Wbrew temu, co powtarza organ I instancji oraz twierdzi skarżący, właściciel sąsiedniej wobec inwestora działki nie staje się stroną wówczas dopiero, gdy przysługujący mu interes prawny zostaje naruszony i to wskutek sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z prawem przedmiotowym. Przeciwnie, gdy jakikolwiek przepis tego prawa wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora i to chociażby potencjalnie, to już wówczas właściciel działki sąsiedniej staje się stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zamierzenie inwestora może być przy tym zgodne z prawem, a nawet nie naruszać interesu prawnego właściciela sąsiedniej działki, który wówczas jako strona nie będzie mógł skutecznie przeciwstawiać się temu zamierzeniu. Organ I instancji chciałby przeprowadzić postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę i dopiero po stwierdzeniu podstaw do wydania decyzji odmownej, na samym końcu, dopuszczać do udziału podmioty uznane za strony dlatego, że przyczyny odmowy udzielenia pozwolenia na budowę związane są z ich sferami prawnymi. Jest to pogląd oparty na nieporozumieniu. Wyznaczenie kręgu stron wymaga ocen związanych z konkretnymi okolicznościami danej sprawy, a przy tym możliwych do poczynienia na etapie wszczęcia postępowania, skoro wstępne rozeznanie na temat przedmiotu sprawy powinno pozwalać na ustalenie jej elementu podmiotowego. W toku postępowania możliwe są korekty tych wstępnych ocen po pełniejszym wyjaśnieniu elementów sprawy, ale postępowanie wyjaśniające nie służy odkrywaniu stron postępowania. Uwzględnienie skargi nastąpiło poza zawartymi w niej zarzutami (art. 134 §1 p.p.s.a.). Powody uwzględnienia skargi wynikają już częściowo z dotychczasowych wywodów. Organ nie powinien postulować prowadzenia postępowania wyjaśniającego w kwestii bycia stroną przez A.S. na etapie pod wszczęciem postępowania wznowieniowego, a jedynie przy badaniu podstawy wznowienia po wszczęciu tego postępowania (art. 151 k.p.a.). Dotychczas zgromadzony w aktach materiał w pełni uzasadniał ocenę, że A.S. dochowała terminu do złożenia podania, skoro skarżący inwestor nie przeczył twierdzonym przez nią okolicznościom zapoznania się z decyzją o pozwoleniu na budowę, zaś wnosząca podanie wykazała, że na budowie nie było tablicy informacyjnej, z której mogłaby dowiedzieć się o tej decyzji. Uzupełnienia będzie jedynie wymagało pełnomocnictwo, a co należy wezwać pełnomocnika A.S. (art. 64§2 w związku z art.33§3 k.p.a.), skoro od dawna jest przyjęte, że podanie o wznowienie wszczyna postępowanie w nowej sprawie i w szczególności pełnomocnictwo zawierające upoważnienie ograniczone do reprezentowania strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji dotychczasowej (w tym przypadku było to pozwolenie na budowę), nie uprawnia do działania w postępowaniu wznowieniowym. Po wznowieniu postępowania organ I instancji przeprowadzi czynności wyjaśniające zalecone w zaskarżonej decyzji oraz rozważy istnienie przyczyn wyłączenia pracownika (art. 24 §3 k.p.a.), przy wzięciu pod uwagę, że nie wykonuje on zaleceń organu odwoławczego i przez to wywołuje wielokrotne uchylanie wydanych decyzji oraz z rażącą przewlekłością wstrzymuje się od rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji (prawdopodnie wydanej przez siebie). Wymaga rozważenia przez organ wpływ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę na postępowanie wznowieniowe, objaśniony częściowy w komentarzach i orzecznictwie sądowym, przy czym zbyt daleko idący byłby pogląd prawny zakazujący wszczęcia postępowania wznowieniowego w toku trwania postępowania nieważnościowego, natomiast niewątpliwie niedopuszczalne byłoby wydanie decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe przed zakończeniem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (patrz wywody prawne w uzasadnieniu wyroku NSA z 17.01.2006r. II OSK 406/05 Lex nr 196451, ponadto tezy wyroku NSA z 30.09.1999r. IV Sa 2564/98 Lex nr 47856 wyrok z 21.02.2007r. I OSK 522/06 Lex nr 347997 i teza 1 wyroku z 17.06.1999r. IV SA 957/97 Lex nr 47861 dotyczące biegu terminu z art. 148§2 k.p.a.) Jak już zaznaczono, uchylenie decyzji zaskarżonej i jej poprzedzającej związane było z dostrzeżonymi uchybieniami procesowymi organu, mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy, chociaż powstałymi w fazie przygotowawczej postępowania wznowieniowego. Podkreślono trafność zaleceń organu odwoławczego w kwestii postępowania wyjaśniającego, a jedynie uznano potrzebę ich realizowania w fazie kolejnej, po wszczęciu postępowania wznowieniowego. W tych warunkach należało wyrazić jako jedyne wiążące organ wskazanie (art. 153 p.p.s.a.) wymóg wezwania do uzupełnienia podania i kolejno wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, gdyż jakiekolwiek dalsze oceny materialnoprawne byłyby zbędne lub przedwczesne, skoro to organy będą prowadziły samodzielnie postępowanie i wydawały rozstrzygnięcia podlegające dopiero dalszej ewentualnej ocenie sądowej. Nieodzowne było natomiast wyrażenie oceny prawnej, że w dotychczasowym stanie sprawy nie było podstaw do stwierdzenia złożenia podania o wznowienie z uchybieniem terminu (art. 148§2 k.p.a.), co również stanowi nawiązanie do trafnych zaleceń organu odwoławczego w tym zakresie. Dotychczasowe rozważania aktualizują potrzebę odniesienia się do zakazu ustanowionego w art. 134§2 p.p.s.a.. W ocenie Sądu podkreślenie w nin. wyroku prawidłowości (co do zasady, nie zaś fazy stosowania) zaleceń decyzji kasatoryjnej organu oraz uwzględnienie skargi polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji, przy braku jakichkolwiek ocen lub wskazań dotyczących sposobu rozstrzygania sprawy po wszczęciu postępowania wznowieniowego w żadnym zakresie nie oznacza pogorszenia sytuacji skarżącego w porównaniu ze stanem sprawy ukształtowanym zaskarżoną decyzją, tym bardziej, że stosowanie art. 153 p.p.s.a. wymaga utrzymywania się dotychczasowego stanu sprawy (przykładowo w kwestii unormowanej w art. 148§2 k.p.a.). Z tych wszystkich względów oraz na podstawie art. 145§1 pkt 1 c, art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. Wymaga jeszcze wyjaśnienia, że kwota 300 zł nadpłaconego wpisu od skargi zostanie zwrócona skarżącemu odrębnym postanowieniem. J.T. 24.03.09r.