II SA/Kr 1260/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski / spr. / Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2009 r. sprawy ze skargi A. P. i K. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 25 września 2008 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu podania skargę oddala. Dnia [...].10.2003 r. Prezydenta Miasta O. decyzją znak [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: budowa budynku warsztatowego obsługi samochodów (diagnostyka, serwis bez blacharstwa i lakiernictwa) wraz z parkingiem na około 20 stanowisk i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w O. przy ul. [...]. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło nieważność tej decyzji swoją decyzją z [...] lutego 2005 r., utrzymaną w mocy kolejną decyzją z [...] kwietnia 2005 r. Dnia 4.04.2008 r. A. i K.P. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek w sprawie przyznania odszkodowania w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...].10.2003 r. znak [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: budowa budynku warsztatowego obsługi samochodów wraz z parkingiem na około 20 stanowisk i infrastrukturą techniczną na działkach położonych w O. przy ul. [...] w wysokości 2.480.390 zł. W uzasadnieniu swojego wniosku podnieśli, że skompletowanie dokumentacji związanej z wydaniem pozwolenia na budowę na podstawie ww. decyzji kosztowało ich [...] zł i w trakcie postępowania związanego z wydaniem pozwolenia na budowę zostało wszczęte postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważność ww. decyzji z [...].10.2003 r. Po stwierdzeniu nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, odmówiono udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto wysokość szkody, jaka ponieśli wnioskodawcy, związana jest z zakupem samej nieruchomości, uwarunkowanej pozytywną decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu i gdyby takiej decyzji nie posiadali, to w ogóle nie zdecydowaliby się na zakup. Dodatkowe koszty w wysokości [...] zł wnioskodawcy ponieśli w związku ze złożeniem dokumentacji o uzyskanie dofinansowania z funduszy unijnych, a koszt promesy kredytowej to wydatek [...] zł. Ponieważ podstawą do poniesienia wszelkich kosztów była decyzja Prezydenta Miasta O. z dnia [...].10.2003 r. znak [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, to istnieje bezpośredni związek między stwierdzeniem nieważności tejże decyzji a poniesionymi kosztami. Dodatkowo inne wydatki związane z projektowaną inwestycją wyniosły ponad [...] zł obejmujące koszty projektów, uzgodnień, częściowych nakładów, a tym samym całkowite poniesione koszty to kwota ponad 270.000 zł. Ponadto średnie planowane dochody z eksploatacji stacji kontroli pojazdów to kwota [...] zł miesięcznie w 2006 r., [...] zł miesięcznie w 2007 r., [...] zł miesięcznie w 2008 r. i 2009 r. a i tak są to kwoty zaniżone nie uwzględniające przystąpienia Polski do Unii Europejskiej i inflacji. Do wniosku dołączono kopie faktur i rachunków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...].06.2008 r., działając na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. zwróciło podanie wnoszącym. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podniósł, że nie jest właściwym w tej sprawie, ponieważ rozpoznanie wniosku należy do kompetencji sadu powszechnego. Kolegium 0dwoławcze wyjaśniło, że wprawdzie wnioskodawcy domagają się przyznania im odszkodowania na podstawie art. 160 K.p.a. w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej, to jednak artykuł ten został uchylony art. 2 pkt 2 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 162, poz. 1692) i od dnia 1.09.2004 r. już nie obowiązuje. Uchylony art. 160 K.p.a. ma zastosowanie tylko do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem 1.09.2004 r., taka zaś sytuacja nie ma miejsca w tej sprawie, bowiem stwierdzono nieważność decyzji z dnia [...].10.2003 r. dopiero [...] kwietnia 2005 r. Tym samym obecnie wnioskodawcy mogą pozywać właściwe organy przed sądem cywilnym i wskazując na taki właśnie sposób wykładni przyjęto w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4.10.2006 r., sygn. akt I OSK 207/06. Dnia 15.07.2008 r. wnioskodawcy złożyli wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, domagając się przyznania odszkodowania w wysokości 2.480.390 zł z tytułu stwierdzenia nieważności decyzji prezydenta Miasta O. z [...].10.2003 r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu zarzucając organowi administracji błędną wykładnię art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw. W uzasadnieniu podano, że decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji ma skutek od daty wydania tej unieważnionej decyzji. Tym samym niezależnie od tego, że stwierdzono nieważność decyzji w 2005 r. to ta unieważniona decyzja została wydana w październiku 2003 r. i należy stosować przepisy obowiązujące w tej dacie, czyli art. 160 K.p.a. Składający wniosek podnieśli, że korzystają z drogi postępowania administracyjnego również dlatego, żeby w innych postępowaniach nikt im nie zarzucił braku wyczerpania wszelkich środków prawnych przysługujących stronie. Ponadto zwrócono im tylko sam wniosek o przyznanie odszkodowania, bez dołączonych do tego wniosku załączników. Postanowieniem z dnia [...].09.2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie tego samego organu z dnia [...].06.2008 r. W postanowieniu tym wskazano na treść art. 1 pkt 2 ustawy o zmianie ustawy Kodeks cywilny, który wprowadził art. 4171 § 2 o treści: jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie prawomocnego orzeczenia lub ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu ich niezgodności z prawem. Podniesiono, że uchylony ww. przepisem art. 160 K.p.a. może mieć zastosowanie do takich sytuacji, w których zdarzenia i stany prawne objęte tym przepisem powstały przed dniem 1 września 2004 r. czyli wejścia w życie 4171 § 2 K.c., ale chodzi tutaj o takie przypadki, w których decyzja stwierdzająca nieważność stałaby się ostateczna przed dniem 1 września 2004 r. Powołano się wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21.10.2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 1356/05. Tym samym skoro rozpoznanie wniosku w postępowaniu administracyjnym było niedopuszczalne ze względu na właściwość w takiej sprawie sądu cywilnego, organ administracyjny nie mógł z naruszeniem art. 19 K.p.a. wniosku A. i K.P. merytorycznie rozpoznać. Postanowienie to doręczono skarżącym [...] października 2008 r. Na to postanowieniu w dniu 20.11.2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli A. i K.P. , domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i zasądzenia kosztów postępowania. W skardze skarżący zarzucili brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności daty wydania decyzji, której stwierdzono nieważność i nie rozważanie kwestii skutków stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zarzucono również błędną wykładnię art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Uzasadniając swój wniosek skarżący podali, że nie zgadzają się z wykładnią prawa przyjętą w tej sprawie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze . W ich ocenie decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji ma skutek ex tunc, ponieważ powoduje nieważność innej decyzji od chwili jej wydania i działa wstecz. Tym samym stwierdzając nieważność decyzji Prezydenta Miasta O. z [...].10.2003 r. należy stosować przepisy obowiązujące w tej dacie, czyli jeszcze art. 160 K.p.a. Szkoda związana jest również z nieważną decyzją Prezydenta Miasta O. z [...].10.2003 r. i niezależnie od tego, że stwierdzenie jej nieważności nastąpiło w 2005 r. to skutek prawny tego stwierdzenia nieważności ma miejsce już [...].10.2003 r. Tej kwestii organ administracji nie wyjaśnił. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i dodatkowo zamieszczono w odpowiedzi tezy orzeczeń sądowych potwierdzających przyjęte w tej sprawie stanowisko przez organ administracji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Strona skarżąca z zachowaniem 30-dniowego terminu wniosła skargę na przedmiotowe postanowienie. Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia tego samego organu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie wynika stąd, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, którego postanowienie zostało zaskarżone, ma siedzibę w [...]. Z art. 13 § 2 P.p.s.a. wynika, że do rozpoznania sprawy właściwym miejscowo jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z § 1 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. z 2003 r. Nr 72, poz. 652 z późn. zm.) obszar właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie obejmuje obszar Województwa [...]. Skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu. Spór między stronami dotyczy wykładni art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 162, poz.1692), zwanej dalej "ustawą nowelizującą". Zgodnie z treścią tego artykułu do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 4201, art. 4202 i art. 421 Kodeksu cywilnego, oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie tej ustawy (1 września 2004 r.). Na podstawie art. 2 ustawy nowelizującej art. 160 K.p.a. został uchylony z dniem 1 września 2004 r. Jednakże z mocy art. 5 ustawy nowelizującej stosuje się go nadal do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem jego uchylenia. Uchylenie art. 160 K.p.a. oznacza, że w sprawach uprzednio w nim uregulowanych stosuje się obecnie przepisy Kodeksu cywilnego, chyba, że szkoda powstała w wyniku wydania decyzji (decyzji nieważnej i decyzji stwierdzającej nieważność) przed dniem 1 września 2004 r. Wprawdzie niewątpliwie źródłem szkody i odpowiedzialności Skarbu Państwa jest ostateczna decyzja administracyjna niezgodna z prawem lub nieważna, to jednak dopiero ostateczna decyzja stwierdzająca jej nieważność lub niezgodność z prawem jest tym zdarzeniem prawnym, które pozwala na dochodzenie roszczeń odszkodowawczych i wszczęcie odpowiedniego postępowania: administracyjnego lub sądowego. Zatem dopiero uprawomocnienie się decyzji nadzorczej jest decydującym "zdarzeniem prawnym" z punktu widzenia art. 5 ustawy nowelizacyjnej. Jeżeli nastąpiło to przed wejściem w życie ustawy nowelizacyjnej, stosuje się dawne przepisy, a jeżeli po, przepisy nowe, bez względu na to, kiedy stała się ostateczna decyzja wadliwa. Takie stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 7 grudnia 2006 r. III CZP 99/06 (OSNC z 2007 r., nr 6, poz. 79) i to stanowisko Sąd w tej sprawie akceptuje. Taka złożona konstrukcja prawna, przewidująca konieczność zajścia kilku zdarzeń prawnych dla otwarcia procedury umożliwiającej dochodzenie odszkodowania od Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjna, odpowiada pojęciu "zdarzeń i stanów prawnych", w rozumieniu art. 5 ustawy nowelizacyjnej. Pierwszym zdarzeniem składającym się na stan prawny umożliwiający dochodzenie roszczenia odszkodowawczego jest wydanie wadliwej ostatecznej decyzji administracyjnej wyrządzającej szkodę, a drugim wydanie ostatecznej decyzji nadzorczej (stwierdzającej jej nieważność). Jak wskazano wyżej, złożone zdarzenie prawne następuje dopiero wtedy, gdy wystąpi ostatnie zdarzenie należące do zbioru zdarzeń, od wystąpienia których zależy możliwość dochodzenia roszczenia. Do oceny złożonego zdarzenia prawnego jako całości, należy stosować ustawę, która obowiązywała w chwili, gdy zdarzył się ostatni fakt należący do złożonego stanu faktycznego danego zdarzenia. W rozpoznawanym przypadku tym ostatnim zdarzeniem jest uprawomocnienie się decyzji nadzorczej stanowiącej konieczny warunek dochodzenia roszczenia odszkodowawczego. Dopiero z tą chwilą zamyka się i realizuje, a więc "powstaje", wymagany przez ustawę "stan prawny" złożony z kilku zdarzeń, umożliwiający dochodzenie roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa za wydanie wadliwej decyzji administracyjnej. Jeżeli uprawomocnienie się decyzji nadzorczej nastąpiło przed dniem 1 września 2004 r., to zgodnie z art. 5 ustawy nowelizacyjnej, stosuje się przepisy dawne, a jeżeli po tej dacie, przepisy nowe. W konsekwencji zatem w sprawie o odszkodowanie za szkodę poniesioną na skutek wydania przed dniem 1 września 2004 r. decyzji administracyjnej, której nieważność została stwierdzona ostateczną decyzją administracyjną po tej dacie, nie zachodzi właściwość organu administracyjnego do wydani rozstrzygnięcia na podstawie art. 160 K.p.a., ale od razu właściwą jest drogą sądowa do dochodzenia odszkodowania. Tym samym zaprezentowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanowisko jest zgodne z obowiązującym prawem. Sądy administracyjne (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2005 r. IV SA/Wa 1356/05 oraz z dnia 30 listopada IV SA/Wa 1895/07, nie publ.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r. I OSK 207/06, nie publ.), w pełni akceptują stanowisko, że należy orzekać na podstawie art. 66 § 3 K.p.a. o zwrocie wniosków o wydanie decyzji o odszkodowaniu na podstawie art. 160 k.p.a. w sytuacji, gdy wadliwa decyzja wyrządzająca szkodę wydana została przed dniem 1 września 2004 r., a decyzja stwierdzającą nieważność (szerzej nadzorcza) już po tej dacie. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zarówno zaskarżone postanowienie jak i postanowienie je poprzedzające nie są obarczone wadami określonymi w art. 145 P.p.s.a. i w związku z tym skarga podlega, stosownie do art. 151 P.p.s.a – oddaleniu.