III SA/Łd 102/09

Dnia 26 lutego 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędzia NSA Monika Krzyżaniak Protokolant Referent stażysta Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2009 roku sprawy ze skargi Ł. R. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. Nr [...] z dnia [...] III SA/Łd 102/09 U Z A S A D N I E N I E Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. decyzją z dnia [...] (Nr [...]; znak [...]), działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzenia chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] (Nr [...]; znak [...]) nie stwierdzającą u Ł.R. choroby zawodowej pod postacią obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem – poz. 21 wykazu chorób zawodowych. Z ustalonego przez organy stanu faktycznego sprawy wynika, że postępowanie w sprawie choroby zawodowej u Ł.R. zostało wszczęte na podstawie zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej wystawionego przez lekarza specjalistę medycyny rodzinnej Poradni Lekarzy Rodzinnych w Ł. Jako przyczynę podejrzenia choroby zawodowej wskazano fakt długoletniej pracy w hałasie przy obsłudze maszyn i innych urządzeń. W toku postępowania skarżąca została przebadana przez dwie specjalistyczne, uprawnione do orzekania o chorobach zawodowych jednostki medyczne, tj. Przychodnię Konsultacyjno-Diagnostyczną Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł. (dalej WOMP) - jako jednostkę orzeczniczą I- go stopnia oraz Klinikę Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w Ł. (dalej IMP) - jako jednostkę odwoławczą (Il- go stopnia). Zarówno orzeczenie WOMP z dnia [...] (znak [...]) jak i orzeczenie lekarskie Kliniki Chorób Zawodowych IMP z dnia [...] (znak [...]) są zbieżne w ocenie zaistniałego schorzenia i zgodnie stwierdzają, że ustalenia kliniczne w kierunku choroby zawodowej pod postacią obustronnego trwałego ubytku słuchu typu ślimakowego spowodowanego hałasem dały wynik negatywny. Rozpoznania kliniczne obu jednostek orzeczniczych wskazują na obustronny odbiorczy ubytek słuchu typu ślimakowego, który nie upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu, gdyż wielkość niedosłuchu w uchu lepiej słyszącym nie spełnia określonego w wykazie chorób zawodowych kryterium co najmniej 45 dB. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. w treści swojej decyzji ustalił przebieg pracy zawodowej skarżącej, zakres wykonywanych w tym czasie obowiązków oraz charakter i zakres narażenia na hałas w jakim odbywała się praca skarżącej. Dalej organ wskazał na treść orzeczeń WOMP i IMP, z których wynikało, że badania przeprowadzone u skarżącej stwierdziły ubytek słuchu w uchu lepiej słyszącym o wielkości 40 dB. Jak wskazał w związku z tym organ, zgodnie z obowiązującym wykazem chorób zawodowych (poz. 21 wykazu) wielkość ubytku słuchu w uchu lepiej słyszącym musi wynosić co najmniej 45 dB. Tym samym stwierdzony ubytek słuchu nie spełnia warunków wymaganego kryterium do rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu z poz. 21 wykazu chorób zawodowych. Od powyższej decyzji odwołała się Ł.R. nie zgadzając się z jej treścią. W uzasadnieniu odwołania podniosła, że w jej przypadku ubytek słuchu spowodowany hałasem ma charakter postępujący, co – w jej ocenie – będzie powodowało pogłębianie się niedosłuchu. Rozpoznając odwołanie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł., decyzją z dnia [...] (Nr [...]; znak [...]), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania przed organem I instancji. Odnosząc się do stwierdzenia braku podstaw do uznania u skarżącej choroby zawodowej, organ odwoławczy powtórzył uzasadnienie organu I instancji, że pomimo obustronnej lokalizacji ślimakowej rozpoznanego niedosłuchu, nie ma podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej, gdyż wielkość ubytku słuchu w uchu lepiej słyszącym nie spełnia kryterium określonego w wykazie chorób zawodowych (poz. 21). Ponadto, zdaniem organu, powoływanie się przez skarżącą na postępujący niedosłuch odbiorczy nie stanowi podstaw dla stwierdzenia choroby zawodowej. Pogłębianie się niedosłuchu u Ł.R., która jest osobą bezrobotną, a zatem nie narażoną na hałas przemawia za działaniem pozazawodowego czynnika uszkadzającego słuch. Organ wskazał w związku z tym, że o rozpoznaniu choroby zawodowej decyduje nie tylko praca w narażeniu na czynniki szkodliwe, co nie jest tutaj kwestionowane, ale i charakterystyczne skutki zdrowotne wywołane jego działaniem – ten warunek natomiast u skarżącej Ł.R. nie został spełniony, bowiem zmiany stwierdzone u badanej nie spełniały warunków kryterium diagnostyczno-orzeczniczego dla rozpoznania choroby zawodowej narządu słuchu. Na powyższą decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła Ł.R. W uzasadnieniu skargi, nie zgadzając się z orzeczeniami organów sanitarnych, podniosła przede wszystkim, że zmiany chorobowe narządu słuchu są w jej przypadku skutkiem wieloletniego narażenia zawodowego na hałas. W opinii skarżącej rzeczywiste narażenie na hałas w środowisku pracy było większe od narażenia ustalonego w postępowaniu wyjaśniającym. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesione. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 154, poz. 1270 ze. zm.), sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji należy uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt P 23/07 (publik. Dz.U. Nr 116, poz. 740). W wyroku tym Trybunał orzekł, iż zarówno art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy (w zakresie w jakim nie określa wytycznych dotyczących treści rozporządzenia), jak i rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) [dalej rozporządzenie o chorobach zawodowych] są niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Równocześnie Trybunał orzekł, iż przepisy te tracą moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia orzeczenia w Dzienniku Ustaw. Wyrok Trybunału został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z 2 lipca 2008 r. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny uznał, iż art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy, ani jego pozostałe przepisy nie zawierają jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego. Takich wytycznych nie można zrekonstruować również z treści innych aktów prawnych, w tym zwłaszcza z obowiązującego w dacie wydania rozporządzenia o chorobach zawodowych, art. 7 ustawy z dnia 12 czerwca 1975 r. o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. z 1983 r. Nr 30, poz.144 ze zm.) stanowiącego, że "za choroby zawodowe uprawniające do świadczeń przewidzianych w ustawie uważa się choroby określone przepisami wydanymi na podstawie art. 231 pkt 2 Kodeksu pracy" (obecnie art. 237 § 1 pkt 2 K.p.). Konsekwencją sformułowania takiego wniosku jest uznanie przez Trybunał niezgodności art. 237 § 1 pkt 2 i 3 K.p. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, przez to, że zawarte w nim upoważnienie do wydania rozporządzenia nie określa wytycznych dotyczących treści tego aktu. Powoduje to skutki także w stosunku do ściśle powiązanego z nim rozporządzenia o chorobach zawodowych, które – jako oparte na niekonstytucyjnej delegacji ustawowej – jest również niezgodne z ustawą zasadniczą. Zgodnie z treścią art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W myśl zaś art. 190 ust. 3 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny – dwunastu miesięcy. Wyrok Trybunału w sprawie o sygn. akt P 23/07 został ogłoszony w dniu 2 lipca 2008 r. i z tym dniem wszedł on w życie. Od dnia 2 lipca 2008 r. rozpoczął zatem bieg dwunastomiesięczny termin po upływie którego tracą moc art. 237 § 1 pkt 2 i 3 Kodeksu pracy oraz przepisy rozporządzenia o chorobach zawodowych. Utrata mocy obowiązującej wymienionych przepisów nastąpi więc najpóźniej 3 lipca 2009 r. Trybunał Konstytucyjny uzasadniając odroczenie utraty mocy obowiązującej niezgodnych z Konstytucją przepisów wskazał, iż "zakwestionowane w niniejszej sprawie przepisy są niezbędnym elementem porządku prawnego i służą realizacji istotnych uprawnień pracowniczych. Aby pozostawić ustawodawcy czas na przygotowanie koniecznych zmian legislacyjnych, a jednocześnie zapobiec powstaniu luki w prawie, uniemożliwiającej wydawanie decyzji w sprawach stwierdzenia chorób zawodowych, Trybunał postanowił odroczyć utratę mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów. Wyznaczony przez Trybunał termin odroczenia powinien być wystarczający dla wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją". W rozpoznawanej sprawie decyzje organów administracji zostały wydane na podstawie przepisów rozporządzenia o chorobach zawodowych, które wyrokiem Trybunału zostało uznane za niekonstytucyjne. Należy zaznaczyć, iż w sytuacji gdy decyzja została wydana na podstawie aktu normatywnego, który został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub ustawą strona może żądać wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145a § 1 k.p.a.). Termin do złożenia skargi o wznowienie postępowania wynosi 1 miesiąc od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału (art. 145a § 2 k.p.a.). W sytuacji kiedy Trybunał orzekł inną niż dzień ogłoszenia orzeczenia, datę utraty mocy obowiązującej przepisu, to termin miesięczny, o którym mowa w art. 145a § 2 k.p.a., biegnie od dnia utraty mocy kontrolowanego przepisu. W przypadku orzeczenia Trybunału z 19 czerwca 2008 r. oznacza to, iż termin miesięczny do złożenia skargi o wznowienie postępowania administracyjnego rozpocząłby bieg 3 lipca 2009 r. Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest to czy w sytuacji gdy Trybunał Konstytucyjny stwierdził niekonstytucyjność rozporządzenia, odraczając jednocześnie termin utraty mocy obowiązującej aktu, sądy mogą odmówić stosowania niekonstytucyjnego aktu czy też winny go dalej stosować. W orzecznictwie sądowym wyrażany jest pogląd, iż w razie stwierdzenia przez Trybunał niezgodności przepisu rozporządzenia z Konstytucją RP sąd może odmówić zastosowania tego przepisu również w okresie odroczenia utraty mocy obowiązującej tego przepisu. Sądy mogą wówczas same zadecydować jakie przepisy należy zastosować kierując się dążeniem do zagwarantowania maksymalnego przestrzegania postanowień ustawy zasadniczej. W takich przypadkach należy brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 lutego 2006 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1403/05 (publik. Wokanda nr 5 z 2006 r. poz. 35) oraz Sąd Najwyższy w wyroku z 7 grudnia 2007 r. w sprawie o sygn. akt III CZP 125/07 (publik. Lex nr 322105). Również w piśmiennictwie przyjmuje się pogląd, iż w przypadku określenia przez Trybunał Konstytucyjny innego terminu uraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu sądy mają możliwość, w okresie "odroczenia", odmowy stosowania przepisu niekonstytucyjnego. Pogląd taki wyraził Janusz Trzciński w glosie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r. w sprawie o sygn. akt P 10/07 (Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 1 z 2008 r.) oraz Janusz Trzciński i Roman Hauser w "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego" (Wydawnictwo LexisNexis Warszawa 2008 r. str. 70 i 85). Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w wymienionych orzeczeniach oraz publikacjach. Zgodnie z treścią art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. W myśl zaś art. 4 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sędziowie sądów administracyjnych w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z wymienionych przepisów wynika, iż w konkretnej sprawie sąd nie jest związany aktem wykonawczym. W każdej sprawie sąd bada czy akt wykonawczy jest zgodny z Konstytucją i ustawą. W przypadku stwierdzenia niezgodności takiego aktu z Konstytucją lub ustawą sąd może odmówić jego zastosowania mimo jego obowiązywania. Należy bowiem odróżnić kwestię obowiązywania aktu prawnego od odmowy jego stosowania przez sąd. Kwestia zgodności przepisów rozporządzenia o chorobach zawodowych z Konstytucją została już rozstrzygnięta wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt P 23/07. Skoro zatem kwestia niekonstytucyjności wymienionego rozporządzenia została już przesądzona orzeczeniem Trybunału, to sąd nie musi uzasadniać przyczyn niekonstytucyjności tego aktu prawnego. W niniejszej sprawie sąd odmówił zastosowania niezgodnego z Konstytucją RP rozporządzenia o chorobach zawodowych. Sąd wziął przy tym pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych tymi przepisami, powody dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów oraz okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy stosowania niekonstytucyjnych przepisów. Mając na uwadze wszystkie wymienione okoliczności sąd uznał, iż w niniejszej sprawie należy uwzględnić orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego i odmówić stosowania niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia o chorobach zawodowych mimo odroczenia terminu utraty ich mocy obowiązującej. W sytuacji bowiem gdy skarżąca cierpi na schorzenie, które nie zostało uznane za chorobę zawodową na podstawie niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia należy odmówić zastosowania tych przepisów, zaś sprawa dotycząca stwierdzenia czy skarżąca cierpi bądź nie na chorobę zawodową powinna zostać rozpoznana na podstawie przepisów, które zostaną uchwalone w zgodzie z Konstytucją RP. Rozpoznanie niniejszej sprawy na podstawie niekonstytucyjnych przepisów i odsyłanie na drogę ewentualnego wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej. Pogląd, iż sprawy dotyczące stwierdzenia bądź odmowy stwierdzenia choroby zawodowej nie powinny być rozpoznawane na podstawie niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenia o chorobach zawodowych, mimo odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej tego aktu prawnego, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 listopada 2008 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1435/08 (nie publikowany). Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w tym wyroku. Reasumując sąd odmówił zastosowania w niniejszej sprawie niekonstytucyjnych przepisów rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach. W związku z czym sąd nie dokonał merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Decyzja ta, jak również poprzedzająca ją decyzja organu administracji I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzje Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] (nr [...], znak [...]). Organy administracji prowadząc ponownie postępowanie administracyjne powinny rozpatrzyć sprawę strony skarżącej niezwłocznie po uchwaleniu przepisów regulujących kwestię chorób zawodowych w zgodzie z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej.