VII SA/Wa 2114/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2009 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz D. M. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz.1071, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku D. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty G. z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...] wnoszącą sprzeciw wobec zamiaru budowy obiektu tymczasowego - pawilonu z płyty obornickiej na okres 1 maja - 29 sierpnia 2007 r. przy ul. [...] w P., gm. R., na działkach o nr geodezyjnych [...] i [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]. Jak wynika z akt sprawy w dniu 30 marca 2007 r. D. M. zgłosił w Starostwie Powiatowym w G. zamiar wykonania tymczasowego pawilonu handlowego. Starosta G. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r., (doręczonym D. M. w dniu 2 maja 2007 r), nałożył na inwestora obowiązek dostosowania lokalizacji ww. obiektu handlowego do warunków technicznych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. (Dz. U. z 2002r., Nr 75,poz. 690 z późn. zm.) w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Następnie decyzją z dnia [...] maja 2007 r. wniósł sprzeciw na podstawie art. 30 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r, Nr 156,poz. 1118 z późn. zm.). Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania D. M., decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nie dopatrzył się w sprawie rażącego naruszenia prawa a w szczególności art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Organ wskazał, że zgłoszenie zostało dokonane w dniu 30 marca 2007 r., termin do zgłoszenia sprzeciwu upłynął w dniu 29 kwietnia 2007 r. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru postanowienia Starosty G. wynika, że w dniu 27 kwietnia 2007 r., awizowano adresatowi przesyłkę z dnia 23 kwietnia 2007 r., znak: [...], a zatem postanowienie to zostało nadane przed 27 kwietnia 2007r. Wydanie przez organ I instancji postanowienia w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego - przez upływem 30 dni od dnia wniesienia zgłoszenia skutkuje, zdaniem organu tym że został przerwany 30- dniowy termin do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji. Organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 956/05, stwierdzający, że w razie nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia termin 30 dni na wniesienie sprzeciwu przez organ, o którym mowa w art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r- Prawo budowlane -biegnie po uzupełnieniu zgłoszenia w wyznaczonym terminie. Ponieważ D. M. nie wykonał obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r., w terminie w nim określonym - Starosta G. prawidłowo decyzją z dnia [...] maja 2007 r. wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia D. M. Jednocześnie, na podstawie powyższych ustaleń stwierdził, że decyzja Starosty G. z dnia [...] maja 2007 r., wnosząca sprzeciw wobec zamiaru budowy obiektu tymczasowego - została wydana w terminie. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2008 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...].07.2008r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r, oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty G. z dnia [...] maja 2007 r. Odnosząc się do argumentacji wniosku, że postanowienie Starosty G. zostało wydane z uchybieniem terminu - organ wskazał, że zgodnie z art. 57 § 5 pkt 2 Kpa, termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego. Z tego względu organ nie zgodził się ze stanowiskiem strony, że Starosta G. nie zachował ustawowego terminu tylko dlatego, że postanowienie z dnia [...] kwietnia 2007 r, awizowane w dniu 27 kwietnia 2007r, zostało doręczone D. M. dopiero w dniu 2 maja 2007 r. Skargę na powyższą decyzję wniósł D. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił jej naruszenie: art. 30 ust.2 i 5 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie przez organ, że samo wydanie i wysłanie stronie (bez doręczenia) postanowienia, o którym mowa w tym przepisie skutkuje przerwaniem biegu do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia zamierzenia budowlanego, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie doręczenie postanowienia nakładającego na stronę obowiązek uzupełnienia zgłoszenia miało miejsce w dniu 2 maja 2007 r. tj. po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia robót, który to termin upłynął w dniu 29 kwietnia 2007 r., wobec zgłoszenia robót w dniu 30 marca 2007 r., Strona powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2005 r. VII SA/Wa 1450/04 a także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 października 2007 r. II SA/Ol 855/07, w którym to wyroku Sąd wręcz zakwestionował skuteczność takiego postanowienia, gdy wprawdzie zostało doręczone przed upływem terminu na zgłoszenie sprzeciwu, jednakże w ostatnim dniu terminu wyznaczonego tym postanowieniem na uzupełnienie zgłoszenia, co czyniło je w praktyce niewykonalnym dla strony. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego ww. przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty G. wnoszącą sprzeciw wobec zamiaru budowy obiektu. Podstawową kwestią jaką należało w sprawie rozstrzygnąć była kwestia terminu w jakim organ może wnieść sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych oraz kwestia czy termin ten może ulec wydłużeniu poprzez wydanie postanowienia zobowiązującego do uzupełnienia braków zgłoszenia. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.) w zgłoszeniu robót budowlanych należy określić ich rodzaj, zakres i sposób wykonywania oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Z treści art. 30 ust 5 Prawa budowlanego wynika, iż zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1 art. 30 Prawa budowlanego, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. Oznacza to, że jeżeli organ do końca 30-dniowego terminu nie wniesie sprzeciwu lub nie wyda postanowienia w przedmiocie uzupełnienia braków zgłoszenia, traci z tą chwilą kompetencję do działania w sprawie. W niniejszej sprawie zgłoszenie zostało dokonane w dniu 30 marca 2007 r, a więc termin do zgłoszenia sprzeciwu upłynął w dniu 29 kwietnia 2007 r. Jednakże Starosta G. w dniu [...] kwietnia 2007 r, wydał postanowienie nakładające obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. Wydanie przez organ I instancji postanowienia w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego - przez upływem 30 dniu od dnia wniesienia zgłoszenia, zdaniem organu skutkuje tym, że zostaje przerwany 30 - dniowy termin do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji. Przerwanie terminu następuje z chwilą wydania postanowienia. Stanowisko organu jest błędne. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r. (II GPS 4/08) Sąd zawarł tezę zgodnie z którą termin 30 dni do wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu, na podstawie art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (tj. Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.), jest terminem do doręczenia sprzeciwu okręgowej radzie adwokackiej lub zainteresowanemu. Sprawa rozpatrywana przez Naczelny Sąd Administracyjny dotyczy wprawdzie sytuacji wniesienia sprzeciwu przez Ministra Sprawiedliwości na uchwałę samorządu zawodowego dotyczącą wpisu na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich, jednakże moc materialno prawna (nadzorczy charakter rozstrzygnięcia) i skutek do jakiego zmierza ten środek w obu przypadkach jest taki sam. Sprzeciw określony w art. 69 ust. 2 Prawo o adwokaturze jest wnoszony w formie decyzji. Z uwagi na powyższe należy uznać, że również sprzeciw wnoszony na podstawie art. 30 ust. 2 prawa budowlanego (także wnoszony w formie decyzji) powinien być doręczony stronie przed upływem 30 dni, jeżeli ma wywrzeć zamierzony skutek prawny. Charakter przepisu art. 30 ust. 2 wskazuje, że jest to przepis kompetencyjny, przy czym jego cel zmierza do umożliwienia - w ściśle ustanowionym przez ustawodawcę terminie - dokonania przez organ określonej oceny - zgodności z prawem sposobu załatwienia sprawy. Termin ten jest terminem prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu, przerwaniu ani zawieszeniu, a jego upływ terminu wywołuje skutek w postaci załatwienia sprawy administracyjnej. Sytuacja w której postanowienie o uzupełnieniu braków formalnych zawieszałoby bieg 30 dniowego terminu i okoliczność wydłużenia tego terminu o czas doręczenia stronie decyzji o sprzeciwie powodowałby w istocie przedłużenie terminu ustawowego. Z tego względu należy stwierdzić, że nie przerywa biegu tego terminu wydanie postanowienia o uzupełnieniu zgłoszenia i przyjęcie że w tym czasie termin ten nie biegnie, czy ulega zawieszeniu jak przyjął to organ. Termin 30 dni jest terminem wiążącym organ, ponieważ tylko w zakreślonych ramach czasowych organ administracji jest uprawniony do korzystania ze swoich kompetencji. Decyzyjna aktywność organu poza tymi ramami nie miałaby prawnego umocowania i niewątpliwie naruszałaby prawo materialne. Termin 30 dni jest również terminem wiążącym stronę, oznacza bowiem obowiązek powstrzymania się przez stronę od zamierzonego działania przez określony czas, nie krótszy jednak niż 30 dni, liczony od daty złożenia zgłoszenia, nie zaś od dnia doręczenia postanowienia wzywającego do uzupełnienia brakujących dokumentów. Upływ terminu określonego w art. 30 ust. 2 oznacza dla organu brak możliwości wydania decyzji o sprzeciwie. Decyzja o wyrażeniu sprzeciwu musi zostać uzewnętrzniona przez doręczenie jej stronie na piśmie, bo tylko w takim wypadku wchodzi do obrotu prawnego i wywołuje skutek prawny. Z władczej pozycji organu w stosunku administracyjnym wiążą się określone obowiązki organu -jednym z nich jest obowiązek doręczenia stronie decyzji. Przy czym należy zauważyć, że przepis art. 39 Kpa nie wskazuje którą z form doręczenia organ wybierze (doręczenie za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników, lub przez inne upoważnione osoby lub organy), każda z tych form doręczenia jest równoważna i żadna nie ma pierwszeństwa przed inną. Rzeczą organu jest zapewnienie skuteczności własnych działań, a jeżeli ich przejawem jest min. wydawanie decyzji, to decyzje te by miały moc prawną i mogły wywoływać skutki prawne muszą być doręczane stronom postępowania. Ze stwierdzeń powyższych wypływa wniosek, że brak doręczenia decyzji o sprzeciwie w ustawowym terminie wywołuje skutek prawny - zgłoszenie uważa się za dokonane i strona może przystąpić do prac budowlanych. Taki skutek milczenia organu administracji wyłącza dopuszczalność przyjęcia, że wydanie decyzji bez doręczenia, jak i nadanie decyzji w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego przed upływem 30 dniowego terminu, oznacza wyrażenie sprzeciwu. Zasady wydawania postanowienia określone w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stanowią lex specialis wobec ogólnych zasad postępowania administracyjnego przewidzianych w art. 64 § 2 kpa, gdzie rygorem nieusunięcia braków podania, wniosku w terminie 7 dni, jest pozostawienie go bez rozpoznania. Natomiast postanowienie wydane na podstawie art. 30 ust 2 ma rygor wniesienia sprzeciwu, co do którego ustawodawca przewidział termin 30 dniowy i wskazał początek jego biegu od chwili doręczenia zgłoszenia organowi. Gdyby postanowienie miało mieć wpływ na początek biegu przedmiotowego terminu, racjonalny ustawodawca powinien to jednoznacznie wyrazić w przepisie, a tego nie uczynił. Ponadto postanowienie nakładające na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów jest niezaskarżalne, ma to na celu nieprzedłużanie terminu do wniesienia sprzeciwu. Może ono być jedynie kwestionowane w odwołaniu od decyzji zgłaszającej sprzeciw. Dokonanie zgłoszenia, nawet zawierającego braki, rozpoczyna bieg terminu do wniesienia sprzeciwu, który zdaniem Sądu jest wystarczający do zbadania zasadności zgłoszenia i ewentualnie uzupełnienia jego braków. Zdaniem składu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekającego w niniejszej sprawie z punktu widzenia wykładni literalnej wyłącznie wniesienie sprzeciwu zapobiega uznaniu, że w przewidzianym przez prawo 30 -dniowym terminie nastąpiło milczenie właściwego organu upoważniające do wykonania zgłoszonych mu robót budowlanych. Z tego względu niezasadnie organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty G. z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...]. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). uchylił decyzje I i II instancji. Punkt II wyroku został orzeczony na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, natomiast pkt III na podstawie art. 200 ww. ustawy.