VII SA/Wa 1984/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2009 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nałożył na inwestora Firmę Inwestycyjną L. S.A. z siedzibą w K. obowiązek sporządzenia i przedstawienia następujących dokumentów dotyczących wykonania inwestycji p.n. "budowa budynku mieszkalno-usługowego na działce nr [...] obr. [...] w K. przy ul. [...]": - 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi zgodnie z art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego aktualnym na dzień opracowania projektu, - oświadczenie projektanta a także sprawdzającego o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej mając na uwadze art. 20 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym zgodności obiektu określonego w projekcie zamiennym z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, w terminie do dnia [...] września 2007 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożyła Firma Inwestycyjna L. S.A. z siedzibą w K. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat [...] nr [...], z dnia [...] kwietnia 2007 r. W uzasadnieniu organ podał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat [...] dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwagi na rażące naruszenie zastosowanej podstawy prawnej, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż w przypadku braku pozwolenia na budowę i tym samym zatwierdzonego projektu nie można mówić o odstępstwie od tego pozwolenia i zatwierdzonego projektu oraz o wykonaniu projektu zamiennego w stosunku do tego projektu. Tak więc w przypadku braku pozwolenia na budowę występuje brak przesłanki wskazanej w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, na którym oparto badaną decyzję. Ponadto organ wskazał, że decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. wydano z pełną świadomością braku w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ została ona uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 września 2004 r., sygn. akt II SA/Kr 135/03. Decyzją z dnia [...] września 2008 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania W. L., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji dotyczące wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat [...] decyzji z rażący naruszeniem prawa stanowiącym postawę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego brak w obrocie prawnym decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę przesądza o braku podstaw prawnych do zastosowania trybu naprawczego przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowanego. W przedmiotowej sprawie, zdaniem organu odwoławczego, zastosowanie może mieć art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ww. ustawy, zgodnie z który można prowadzić postępowanie naprawcze w przypadku braku zatwierdzonego projektu budowlanego. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. L. dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania sądowego. Decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzuciła: - naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pomimo argumentów przemawiających za koniecznością jej uchylenia, - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz naruszenie art. 140 w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia, na czym miałby polegać rażący charakter naruszenia prawa, - błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Natomiast decyzji organu stopnia wojewódzkiego zarzuciła: - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia, na czym miałby polegać rażący charakter naruszenia prawa, - błędną wykładnię art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Przedmiotowe postępowanie było prowadzone w trybie nadzwyczajnym, nieważnościowym na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., który jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 w/w ustawy, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., przy czym niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek określonych ww. przepisie. Tak więc organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy "co do istoty" jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej i orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji, tylko wówczas, gdy wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a., a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że organy orzekające w trybie nadzwyczajnym zasadnie uznały, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja udzielająca pozwolenia na budowę jest obarczona wadą skutkującą potrzebę stwierdzenia jej nieważności, w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym nie wystarczy samo tylko stwierdzenie o tym, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Organ zobowiązany jest do wykazania, z czego wywodzi, że uchybienie – naruszenie prawa, jakim dotknięta jest kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, ma charakter kwalifikowany i stanowi rażące naruszenie prawa. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Przy czym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się, zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku, którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Innymi słowy chodzi o oczywiste naruszenie przepisu prawa. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Reasumując z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde, bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Ponadto dla oceny, czy doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym nie bez znaczenia jest zbadanie skutków społeczno-ekonomicznych, jakie naruszenie prawa pociąga. Do rażącego naruszenia prawa dochodzi więc wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa. W niniejszej sprawie taka właśnie sytuacja miała miejsce. Z uwagi na powyższe decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Powiat [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. można postawić zarzut, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż podstawa prawna tej decyzji, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie jest prawidłowa. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi, że właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Powyższy przepis nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych, gdyż bezspornie wynika z niego, że może być stosowany tylko w przypadku odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, przy czym odstąpienie to ma mieć charakter istotny. Aby dokonać odstępstw musi istnieć projekt budowlany, a w rozpoznawanej sprawie projektu budowlanego nie ma w obrocie prawnym, ponieważ został on uchylony wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 września 2004 r., sygn. akt II SA/Kr 135/03. Tak więc doszło do rażącego naruszenia prawa rozumianego jako oczywiste, rzucające się w oczy, gdyż przepis stosuje się gdy istnieje projekt budowlany, a w decyzji został zastosowany do sytuacji gdy projektu budowlanego nie ma w obrocie prawnym. Sąd podziela argumentację organu zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do tego, że zastosowany powinien być art. 51 ust. 1 pkt 2 zamiast art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie nieludzi wątpliwości Sądu, iż inwestorowi nie można postawić zarzutu, że realizował roboty budowlane niezgodnie z przepisami, wykonywał je bowiem w okresie ważności pozwolenia na budowę. Organy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie, w tym wykorzystaniu instytucji, o której mowa w art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, o ile nie zachodzą przyczyny uzasadniające zastosowanie jednego ze środków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, organ winien nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności bądź robót w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Podstawę do wydania takiej decyzji stwarza przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z ust. 7 tego artykułu. W praktyce nałożenie na inwestora obowiązku wykonania czynności w rozumieniu ww. przepisu oznacza obowiązek wykonania dokumentacji powykonawczej obejmującej pełną dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą. Dokumentacja budowy - wobec braku projektu budowlanego - powinna zawierać również elementy takie jak projekt budowlany. Dopiero taka dokumentacja powykonawcza pozwala na ostateczną ocenę, czy roboty budowlane, w tym przypadku budowa budynku, zostały wykonane zgodnie z przepisami prawa budowlanego, nie tylko więc zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi odnoszącymi się do usytuowania budynku na działce. Pozwala też na ocenę, czy nie zostały naruszone usprawiedliwione interesy osób trzecich w obszarze oddziaływania obiektu (zob. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 167/06). Zgodzić należy się z zarzutami skargi, że organy I jak i II instancji naruszyły art. 107 § 3 k.p.a., określający jakie wymogi ma spełniać uzasadnienie decyzji, gdyż uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W niniejszej sprawie w uzasadnieniach decyzji brakuje należytego wyjaśnienia dlaczego nastąpiło rażące naruszenie prawa, jednakże uchybienie to nie ma wpływu na treść prawidłowych rozstrzygnięć. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.