II OSK 1101/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1681/08 w sprawie ze skargi H. M., J. M., K. M., M. M. – wspólników [...] s. c. z siedzibą w M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2008 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i odmowy udzielenia pozwolenia na wykonanie robót oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1681/08, w sprawie ze skargi H. M., J. M., K. M., M. M. – wspólników [...] s.c. z siedzibą w M. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2008 r., znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i odmowy udzielenia pozwolenia na wykonanie robót, a także stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., Nr [...] Starosta Powiatu Garwolińskiego na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 71 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), dalej Prawo budowlane, zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na wykonanie robót budowlanych inwestorom: H. i J. M. reprezentującym spółkę cywilną [...] s.c. H. M., J. M., K. M., M. M. przy adaptacji istniejącej części pomieszczeń sklepu przemysłowego na aptekę ogólnodostępną na działce Nr [...] położonej we wsi T., gm. P. Postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. Starosta Powiatu Garwolińskiego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i art. 149 § 1 k.p.a. wznowił z urzędu postępowanie w wyżej wymienionej sprawie, gdyż został poinformowany przez spółkę akcyjną [...], że złożone w sprawie przez inwestorów oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością Nr [...] na cele budowlane jest niezgodne ze stanem faktycznym. [...] S.A twierdzi bowiem, że jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. Starosta Powiatowy w Garwolinie wstrzymał wykonanie decyzji Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. o udzieleniu pozwolenia na roboty budowlane. Starosta w dniu [...] września 2005 r. zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tj. ostatecznego rozstrzygnięcia wniosku [...] S.A. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu Garwolińskiego Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. na realizację przedmiotowej inwestycji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. Wojewoda Mazowiecki odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] Starosty Powiatu Garwolińskiego z dnia [...] czerwca 2005 r. udzielającej pozwolenia na roboty budowlane. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., znak: [...]. Na powyższą decyzję spółka akcyjna [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 475/06 skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, "iż zarzuty skarżących dotyczące sfałszowania dowodu dysponowania nieruchomością oraz zarzut braku czynnego udziału strony w postępowaniu, mogą zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. stanowić podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, nie zaś jak podnosiła skarżąca – stwierdzenia nieważności decyzji". W związku z ostatecznym rozstrzygnięciem wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Nr [...] Starosty Powiatu Garwolińskiego z dnia [...] czerwca 2005 r. udzielającej pozwolenia na roboty budowlane, w dniu [...] września 2007 r. Starosta Garwoliński podjął z urzędu postępowanie wznowieniowe w sprawie pozwolenia na roboty budowlane przy adaptacji istniejącej części pomieszczeń. Decyzją z dnia [...] października 2007 r., znak [...] Starosta Powiatu Garwolińskiego na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. uchylił w całości swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r., Nr [...] oraz odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, iż złożone przez inwestora oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] z tytułu ograniczonego prawa rzeczowego właścicieli Gminnej [...] w P., wynikające z umowy najmu zawartej w dniu 28 czerwca 2004 r. nie jest zgodne ze stanem faktycznym. Zgodnie z treścią umowy najmu zawartą pomiędzy Gminną [...] (wynajmującym) a współwłaścicielami [...] (najemcą) wynajmujący oświadczył, że jest "właścicielem nieruchomości (budynku) położonego w T. przy ul. [...] w gminie P., o powierzchni 136,1 m2 oraz użytkownikiem przyległego terenu". W złożonych w dniu 15 kwietnia 2005 r. oświadczeniach H. M. oraz J. M. napisali, iż posiadają na podstawie ww. umowy najmu prawo do dysponowania nieruchomością Nr [...] na cele budowlane, położoną w T. gm. P. Przedmiotowa umowa nie wspomina nic o nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów wsi T. numerem [...], a odnosi się do "nieruchomości (budynku)" oraz do użytkowania terenu przyległego. Ponadto, zdaniem organu, na obecnym etapie nie ma możliwości wezwania inwestora w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia stwierdzonego braku. Organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w G. oddalił wniosek Gminnej [...] w P. o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości jako bezzasadny, a Sąd Okręgowy w S. postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r., sygn. akt [...] oddalił apelację od ww. postanowienia. W związku z powyższym nieruchomość, na której znajduje się inwestycja objęta wydanym pozwoleniem na budowę, stanowi własność [...] S.A. z siedzibą w W. Inwestor złożył odwołanie do Wojewody Mazowieckiego od powyższej decyzji Starosty Garwolińskiego z dnia [...] października 2007 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji dotyczące rozbieżności między złożonymi przez inwestora oświadczeniami o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a przedstawioną na wezwanie organu umową najmu. Umowa najmu odnosi się do nieruchomości – budynku oraz użytkowania terenu przyległego i nie wspomina nic o nieruchomości oznaczonej nr [...], podczas gdy z oświadczeń wynika, że inwestorzy legitymują się na podstawie umowy najmu prawem do dysponowania nieruchomością nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, że wg księgi wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w G., działka nr [...] o pow. 2077 m2 położona w T. stanowi własność [...] S.A. z siedziba w W. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli inwestorzy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję Starosty Powiatu Garwolińskiego z dnia [...] czerwca 2005 r. Skarżący podnieśli, że z zawartej w dniu 28 czerwca 2004 r. umowy najmu wynika, że Gminna [...] jest właścicielem nieruchomości (budynku) położonego w T. przy ul. [...] w gm. P. oraz użytkownikiem przyległego terenu, z której wynika obowiązek uzyskania każdorazowo pisemnej zgody wynajmującego na dokonanie w przedmiocie najmu zmian, tj. adaptacji, modernizacji, przeróbek i udoskonaleń oraz rozbudowy. Wynajmujący w dniu 1 lipca 2004 r. wyraził zgodę na dokonanie stosownych robót w celu przystawania pomieszczeń na potrzeby apteki. Następnie wnioskodawcy uzyskali decyzję o warunkach zabudowy Nr [...] wydaną w dniu [...] listopada 2004 r. przez Urząd Miasta i Gminy P. Pismem z dnia 21 grudnia 2005 r. Starosta Powiatu Garwolińskiego zawiadomił Komendę Powiatową Policji w G. o dostrzeżonej niezgodności pomiędzy treścią złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a zawartą umowa najmu z dnia 28 czerwca 2004 r. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. Prokuratura Rejonowa w G. odmówiła wszczęcia śledztwa w powyższej sprawie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 marca 2009 r. uznał skargę za zasadną, wskazał też, że skarga jest zasadna jednakże z innych przyczyn, niż w niej przedstawione. W ocenie Sądu I instancji zaskarżone decyzje zapadły z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., a w konsekwencji art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Przedmiotowe postępowanie było prowadzone w trybie nadzwyczajnym wznowieniowym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznej. Organy orzekające w sprawie uznały, że zaistniała przesłanka z pkt 1 art. 145 § 1 k.p.a., a więc, że dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe. Sąd zaznaczył, że wznowienie postępowania na powyższej podstawie ograniczone jest spełnieniem łącznie trzech przesłanek: 1) w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu, 2) sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, 3) na sfałszowanym dowodzie zostało oparte takie ustalenie, które miało wpływ na rozstrzygniecie decyzją ostateczną. Sąd wskazał, że inwestorzy H. M. i J. M. składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dniu 15 kwietnia 2005 r., posiadali umowę najmu zawartą w dniu 28 czerwca 2004 r. z Gminna [...] w P., która jak później okazało się, nie była właścicielem nieruchomości w postaci gruntu lecz właścicielem nieruchomości – budynku na tym gruncie posadowionego oraz posiadała prawo użytkowania terenu przyległego, które to prawo nie jest tożsame z prawem własności. Sąd I instancji stwierdził, że nie można uznać, iż powyższe oświadczenie inwestorów stanowi dowód fałszywy w rozumieniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie Sądu przesłanka wymagająca stwierdzenia faktu sfałszowania dowodu prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu również nie jest spełniona, gdyż takie orzeczenie w przedmiotowej sprawie nie zapadło. Aby zaistniała ostatnia przesłanka dotycząca poczynionych ustaleń mających wpływ na treść podjętego przez organy rozstrzygnięcia, niezbędne jest istnienie sfałszowanego dowodu, na podstawie którego takie ustalenia zostałby poczynione. W związku z nieistnieniem w rozpoznawanej sprawie fałszywego dowodu niemożliwe jest ziszczenie się tej przesłanki. Z uwagi na powyższe zdaniem Sądu I instancji organy orzekające w sprawie, nie miały więc prawa uchylić pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Z tego też względu dopuściły się naruszenia art. 151 § 1 pkt 2, poprzez uchylenie decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. oraz odmówienie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Na marginesie Sąd I instancji zaznaczył, że ustalenie przez organy, iż inwestor nie wykazał swojego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, do czego był zobowiązany zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, gdyż właścicielem nieruchomości przy ul. [...] w T., nr działki [...] jest [...] S.A. z siedziba w W., a nie Gminna [...], z którą inwestor zawarł umowę najmu, jest niewątpliwie przesłanką wznowieniową ale z pkt 5 k.p.a. art. 145 § 1 k.p.a., a nie z pkt 1 tego przepisu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. możliwe jest wznowienie postępowania w sprawie jeśli wyszyły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Sąd stwierdził, że organy poprawnie wznowiły postępowanie, ale niestety już dalsze postępowanie organu I jak i II instancji w zakresie poczynionych ustaleń było wadliwe. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r., wniósł [...]S.A. z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W związku z powyższym [...] S.A. z siedzibą w W. wniósł: – na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2009 r. w związku z naruszeniem prawa materialnego i rozpoznanie sprawy, bądź – na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyli H. M. i J. M., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego według norm przypisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a jako środek odwoławczy od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych kończących postępowanie powinna spełniać wymogi określone w art. 176 p.p.s.a. W tym celu ustawodawca w art. 175 p.p.s.a. określił krąg osób upoważnionych do sporządzenia skargi kasacyjnej. Jednym z wymogów prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej jest "przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie" (art. 176 p.p.s.a.). Podstawy skargi kasacyjnej zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Ograniczenie się jednak do powtórzenia treści powyższego przepisu w skardze kasacyjnej, nie jest przytoczeniem podstaw kasacyjnych w rozumieniu art. 176 p.p.s.a., gdyż wymaga to wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone zaskarżonym orzeczeniem. Sporządzający skargę kasacyjną powinien też wyjaśnić, czy zarzut naruszenia prawa materialnego polega na błędnej wykładni, czy też na niewłaściwym zastosowaniu konkretnych przepisów i czym to uzasadnia. Podobnie, kiedy w skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie przepisów postępowania, należy wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok TK z 20 września 2006 r., SK 63/05; wyrok NSA z 27 października 2004 r., FSK 116/04; postanowienie NSA z 1 września 2004 r., FSK 161/04; postanowienie NSA z 18 kwietnia 2004 r., FSK 355/04; wyrok NSA z 30 marca 2004 r., GSK 10/04; postanowienie NSA z dnia 29 marca 2004 r., FSK 73/04; postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., FSK 41/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 9; postanowienie NSA z 8 marca 2004 r., FSK 159/04). W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie nie określono, które przepisy prawa materialnego zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem i na czym to naruszenie polega. Jedynie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej można wnioskować, że wykładnia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. dokonana przez Sąd I instancji budzi wątpliwości u skarżącego, co należy chyba rozumieć jako zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię. Jednak argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej, nie prowadzi do stwierdzenia, że Sąd w zaskarżonym wyroku naruszył przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. przez błędną ich wykładnię. Nie ma bowiem takiego znaczenia w sprawie to, że [...] S.A. zs. w W. jest właścicielem zabudowanej nieruchomości nr [...] położonej w T. przy ul. [...] gm. P., tym samym takie prawo nie przysługuje Gminnej [...] w P. Są to okoliczności w tej chwili niebudzące wątpliwości. Dalsze wywody odwołujące się do przepisów Rozdziału 4, Dowody, Kodeksu postępowania administracyjnego, zmierzające do wykazania, że dowód, na podstawie którego wydano decyzję Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., okazał się fałszywy, też nie ma pierwszorzędnego znaczenia w tej sprawie, gdyż postępowanie może być wznowione z przyczyny określonej w pkt 1 art. 145 § 1 k.p.a., jeżeli stwierdzenie sfałszowania dowodu zostanie stwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu, co wynika z brzmienia § 2 tego przepisu. Nie mają też miejsca w tej sprawie inne okoliczności wymienione w art. 145 § 2 i § 3 k.p.a., pozwalające na wznowienie postępowania przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu orzeczeniem sądu lub innego organu. Kwestie te bardzo dokładnie i sumiennie rozważył Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, chociaż nie zauważył, że w tym przypadku, skoro nie są spełnione przesłanki opisane w § 2 i § 3 art. 145 k.p.a., to organ nie powinien też wznowić postępowania postanowieniem z dnia [...] września 2005 r., nie ma to jednak wpływu na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej dochodzi do wniosku, że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane było dokumentem fałszywym, nie jest to jednak takie oczywiste jeśli przeanalizuje się treść zawartej umowy z dnia 28 czerwca 2004 r., w której mowa jest nie o nieruchomości gruntowej (działka nr 417/1) a o budynku wzniesionym na tej nieruchomości, którego właścicielem jest Gminna [...] w P., zgodnie z jej twierdzeniem. Nie można też wykluczyć, że dla wykonania robót budowlanych, adaptujących istniejącą część pomieszczeń sklepu przemysłowego na aptekę ogólnodostępną, dla wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wystarczające było zawarcie umowy najmu z właścicielem budynku, w którym znajdowały się te pomieszczenia. Takiego rozumienia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie wyklucza też brzmienie art. 3 pkt 11 ani art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Wyjaśnienie kwestii, czy inwestorzy w dacie składania oświadczenia mieli prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy prawo to było dostatecznie szerokie i czego dotyczyło oraz czy było właściwie umocowane, nie jest tak proste jak sugeruje to autor skargi kasacyjnej. Wyjaśnienie tych wątpliwości, wymaga w pierwszej kolejności ostatecznego i prawomocnego zakończenia sporów własnościowych pomiędzy Spółką Akcyjną [...] a Gminną [...] w P. Argumentacja przedstawiana w skardze kasacyjnej nie dawała podstaw do wzruszenia zaskarżonego wyroku. Na tle tej sprawy nie ma wątpliwości, że przepisy art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, są złymi przepisami, prowadzącymi do szeregu komplikacji i dającymi możliwości nadużycia prawa, pomimo że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej. O prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, powinien rozstrzygać na podstawie dokumentów organ właściwy do wydania tej decyzji, a w przypadkach wątpliwych i skomplikowanych, powinien orzekać sąd cywilny. Samo oświadczenie inwestora nie jest wystarczające, inwestor powinien wykazać w oparciu o dokumenty (wypis z ksiąg wieczystych, wypis z rejestru gruntów, umowa cywilnoprawna itp.) swoje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tak jak to wynika z art. 4 Prawa budowlanego. Sugestii Sądu, iż w tej sprawie są przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie należy traktować jako wskazań co do dalszego postępowania w rozumieniu art. 141 § 4 lub art. 153 p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji.