II SA/Po 1055/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 04 marca 2009 r. sprawy ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 14 października 2008 r. Nr WN.Ka.I-5.0911-389/08 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały; oddala skargę. /-/ D. Rzyminiak – Owczarczak /-/ W. Batorowicz /-/ E. Podrazik Rada Miejska Gminy K. uchwałą nr XX/127/08 z dnia 04 września 2008 r. na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) dokonała wykładni autentycznej pojęcia "altana" w rozumieniu uchwały nr XXVIII/218/2005 z dnia 29 grudnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrzeży zbiornika wodnego "Murowaniec". W uzasadnieniu swojej uchwały Rada wskazała, że dokonanie wykładni autentycznej pojęcia "altana" było konieczne ze względu na brak jej ustawowej definicji w przepisach prawa, co spowodowało konieczność określenia, na potrzeby miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jego jednoznacznego określenia. Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym nr WN.Ka.I-5.0911-389/08 z dnia 14 października 2008 r. orzekł o nieważności uchwały nr XX/127/08 z dnia 04 września 2008 r. ze względu na istotne naruszenie prawa. Organ nadzorczy wskazał, że treść art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić podstawy prawnej dla wydania uchwały o wykładni autentycznej pojęcia "altana", bowiem uchwała o powyższej treści nie mieści się w ramach ustawowej właściwości rady gminy. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rada Gminy K. reprezentowana przez Wójta domagając się jego uchylenia. Zdaniem Gminy dotychczasowa praktyka stosowania uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 29 grudnia 2005 r. wskazywała, iż brak zawarcia w powyższym akcie definicji pojęcia "altana" powodował spory przy załatwianiu indywidualnych spraw. Tym samym konieczne stało się doprecyzowanie powyższego pojęcia poprzez dokonanie jego wykładni autentycznej. Zdaniem skarżącej dokonywanie wykładni autentycznej przez radę gminy nie jest prawem zakazane, a konieczność doprecyzowania pojęcia "altana" użytego we wcześniejszej uchwale w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może zostać uznana za istotne naruszenia prawa skutkujące uznaniem uchwały za nieważną. W opinii Rady zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdziło nieważność uchwały, która nie jest sprzeczna z aktami powszechnie obowiązującymi – Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie przed Sądem w dniu 04 marca 2009 r. pełnomocnik skarżącego, będący radcą prawnym, stwierdził, iż zakwestionowana uchwała z dnia 04 września 2008 r. nie miała być aktem prawa miejscowego, lecz miała jedynie stanowić wytyczne dla urzędników przy stosowaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się bezzasadna. Istotą niniejszej skargi jest możliwość uznania, iż rada gminy jako organ samorządu terytorialnego jest uprawniona do dokonywania w formie uchwały wykładni autentycznej pojęcia użytego wcześniej w innej uchwale rady, stanowiącej prawo miejscowe – w tym przypadku pojęcia "altana" zawartego w miejscowy planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Rady Gminy K. uprawnienie takie może być wyinterpretowane z treści art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stwierdza, iż do zakresu właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Artykuł powyższy wprowadza domniemania właściwości rady do rozstrzygania o sprawach dotyczących działalności gminy, nie stanowi jednak podstawy dla rozstrzygania przez gminę w sposób autorytatywny o materii zastrzeżonej dla innych organów państwa. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że do zakresu spraw pozostawionych wyłącznej kompetencji rady gminy jest, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 Nr 80, poz. 717 ze zm.), kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej gminy, w tym uchwalenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które, jak stwierdza art. 14 ust. 8 powyższej ustawy, są aktami prawa miejscowego. Zgodnie z przyjętą zasadą prawidłowego prawodawstwa wyrażoną w § 149 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908) w akcie normatywnym niższego rzędu niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych. Jednocześnie rozporządzenie powyższe dopuszcza możliwość wprowadzenia w ustawie lub w innym akcie normatywnym znaczenia danego określenia w drodze definicji w obrębie danego aktu (§ 147 ust. 1 powyższego rozporządzenia), przy czym definicję powyższą należy umieścić odpowiednio w przepisach ogólnych tego aktu (§ 150 ust. 1 rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r.). W przedmiotowej sprawie Rada Gminy K. w części ogólnej uchwały z dnia 29 grudnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obrzeży zbiornika wodnego "Murowaniec" zaniechała wprowadzenia definicji pojęcia "altana". Jak argumentują skarżący brak powyższy doprowadził do konieczności unormowania powyższej kwestii w drodze odrębnej uchwały rady gminy. Zdaniem Sądu wprowadzenie, w drodze uchwały rady gminy, wykładni autentycznej pojęcia "altana" uznać należy za niedopuszczalne. Sąd w pełni popiera stanowisko zaprezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 15 września 2008 r., w sprawie o sygn. II SA/Kr 599/08. W orzeczeniu tym zajęto stanowisko, iż dopuszczalność odwoływania się w prawie administracyjnym do reguł wykładni autentycznej jest wykluczona ze względu na charakterystyczne cechy tego prawa. Zaakceptowanie dopuszczalności stosowania powyższej wykładni stwarzałoby realne zagrożenie przenoszenia etapu stanowienia prawa na etap jego stosowania i "dopasowywania" prawa mającego spełniać wymogi prawa powszechnie obowiązującego do indywidualnych i konkretnych sytuacji prawnych. Jednocześnie przyznanie możliwość dokonywania wykładni autentycznej przez radę gminy oznaczałaby przyznanie jej daleko posuniętej swobody co do wskazania intencji, motywów oraz rozumienia prawa przez nią tworzonego, co byłoby w zasadzie niepodważalne. Tym samym naruszona zostałaby zasada pewności obrotu prawnego, szereg zasad konstytucyjnych, w tym zwłaszcza zasada równości obywateli wobec prawa, podziału władzy oraz legalności działań organów administracyjnych. Podkreślić należy, że władztwo gminy zostało ograniczone jedynie do materii dotyczącej spraw pozostających w zakresie działania gminy. Do zakresu powyższego nie można jednak zaliczyć możliwości dokonywania wykładni autentycznej pojęcia użytego w akcie prawa miejscowego. Sąd podkreśla, że władztwo planistyczne przyznane radzie gminy obejmuje możliwość kształtowania ładu przestrzennego w drodze miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Na potrzeby niniejszych planów możliwe jest kształtowanie definicji pojęć użytych w planie, o ile obowiązujące przepisy prawne wyższego rzędu ich nie definiują. Jednocześnie definicje powyższe mogą odnosić się wyłącznie do treści danego planu i muszą zostać w nim zawarte. Tym samym możliwe jest ewentualne wprowadzenie definicji pojęcia "altana" do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże może się to odbyć wyłącznie w drodze zmiany przyjętego planu. Tak wprowadzona definicja odnosić się będzie wyłącznie do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc wyłącznie do uchwały rady miejskiej, do której definicja została załączona. Reasumując powyższe rozważania należy stwierdzić, iż Rada Gminy K. nie posiadała właściwości do wprowadzenia, w drodze uchwały, wykładni autentycznej pojęcia "altana", a rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 14 października 2008 r. stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy K. z dnia 04 września 2008 r. odpowiadało prawu. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił. /-/ E. Podrazik /-/ W. Batorowicz /-/ D. Rzyminiak - Owczarczak