III SA/Wr 701/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca) Protokolant Renata Sawińska po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 marca 2009 r. sprawy ze skargi K Z na uchwałę R M w W z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę. K Z radny R M w W , rozpoczął od dnia [...] r. prowadzenie działalności gospodarczej, która polegała na zarządzaniu nieruchomościami[...] , w których współudziałowcem i właścicielką części nieruchomości była G W . W dniu [...] r. R M w W podjęła uchwałę nr [;...] na mocy której stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego K Z . W uzasadnieniu uchwały podano przesłanki faktyczne oraz podstawę prawną stwierdzenia wygaśnięcia mandatu. Wskazano na naruszenie przez K Z ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego G W . K Z wezwał pismem z dnia [...] r. R M w W do uchylenia uchwały, zarzucając jej sprzeczność z przepisami art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Następnie zaskarżył tę uchwałę do W S A we W , wnosząc o jej uchylenie. Według skarżącego uchwałę podjęto z rażącym naruszeniem art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że R M działała w błędnym przekonaniu, że zarządzanie nieruchomościami w imieniu wspólnoty mieszkaniowej, w której G W posiada udziały, jest równoznaczne z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy. Skarżący wskazał, że prowadząc działalność gospodarczą polegającą na zarządzaniu nieruchomościami należącymi do wspólnoty mieszkaniowej nie wykorzystuje tego mienia do własnych celów i nie czerpie z niego żadnych korzyści. Według skarżącego, jedynie w przypadku istnienia umowy cywilnej, jak np. dzierżawa, najem, która zezwala na korzystanie z mienia i pobierania pożytków, możliwe byłoby stwierdzenie, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy. Zdaniem skarżącego pojęcia "zarządzanie" nie należy utożsamiać z korzystaniem z mienia gminnego. Przyjęcie takiego stanowiska przez gminę pozbawia skarżącego jako mieszkańca gminy mandatu radnego wbrew woli wyborców. W odpowiedzi na skargę gmina stwierdziła, że stanowisko skarżącego jest błędne i nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślono, że organ nadzoru - W D prowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie ustalenia, czy radny K Z prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy. Stanowisko organu nadzoru w tej sprawie zawarte jest w piśmie z dnia [...] r. [...] skierowanym do P R M w W . R M podziela w całości pogląd organu nadzoru zawarty w powyższym piśmie. G podkreśliła, że zgodnie z art. 24 f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonej funkcji lub działalności. Oznacza to, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje po stwierdzeniu, że radny prowadzi działalność gospodarczą na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. W sposób nie budzący wątpliwości ustalono, że radny K Z prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zarządzania nieruchomościami. Fakt ten potwierdził też skarżący. Istota sporu między skarżącym a R M dotyczy interpretacji, czy zarządzanie wspólnotami mieszkaniowymi, w skład w których wchodzą również nieruchomości gminne, jest prowadzeniem działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego. Na tak postawione pytanie niewątpliwie należy odpowiedzieć twierdząco. G W jest członkiem [...] zarządzanych przez skarżącego i właścicielką części nieruchomości wchodzących w skład wspólnoty. Na podstawie umowy ze wspólnotami mieszkaniowymi o zarządzanie nieruchomościami nastąpiło przekazanie skarżącemu zarządu nieruchomościami gminy w zakresie jej udziałów we wspólnocie mieszkaniowej. Przepis art. 24 f ust 1 ustawy o samorządzie gminnymi nie przewiduje żadnych wyjątków od sformułowanego tam zakazu, który dotyczy prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy w ogóle. Według gminy, nie ma więc znaczenia niezawarcie ze wspólnotą mieszkaniową umowy dzierżawy, najmu czy użyczenia, która zezwalałaby na korzystanie z mienia wspólnoty i pobierania pożytków. Decydujące znaczenie ma bowiem wyłącznie fakt wykorzystania mienia gminy, co niewątpliwie nastąpiło poprzez zawarcie umowy o zarządzanie przez radnego K Z . W tym stanie rzeczy gmina wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekają w sprawach skarg na akty tych organów, inne niż określone w § 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Ani ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga nie zasługiwała zatem na uwzględnienie. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., nazywana także dalej u.s.g.), według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Ocenie Sądu podlega legalność uchwały R M w W z dnia [...] r. nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego K Z . R M oparła rozstrzygnięcie uchwały na art. 24 f ust. 1 u.s.g., według którego radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Ze stanu faktycznego sprawy wynika bezspornie, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą na zlecenie, polegającą na zarządzaniu nieruchomościami[...] . Kwestią sporną jest natomiast to, czy w sytuacji, gdy G W jest współwłaścicielką nieruchomości [...] , spełniona jest druga z przesłanek wygaśnięcia mandatu radnego według art. 24 f ust. 1 u.s.g., to jest prowadzenie na mieniu gminy przez skarżącego tej działalności. Skarżący twierdzi, że taka sytuacja nie ma miejsca. W zasobie zarządzanych przez niego nieruchomości brak jest bowiem nieruchomości G W . Są to bowiem nieruchomości[...] , w których gminie przysługuje jedynie prawo współwłasności. Gmina nie może swobodnie dysponować tymi nieruchomościami. Zleceniodawcą działalności gospodarczej skarżącego nie jest gmina lecz wspólnota mieszkaniowa. Sąd podkreśla, że stanowisko skarżącego, że mienie komunalne będące we władaniu wspólnot mieszkaniowych, przestaje być własnością komunalną, nie ma oparcia w obowiązującym prawie. Mienie to pozostaje bowiem własnością gminy i należy w dalszym ciągu do mienia, z którego korzystanie w celu prowadzenia działalności gospodarczej wyczerpuje znamiona "korzystania z mienia komunalnego" z art. 24 f ust. 1 u.s.g. Sąd stwierdza, że G W wprawdzie zarządza własnymi zasobami mieszkaniowymi poprzez wspólnoty mieszkaniowe, ale ta forma gospodarowania lokalami nie oznacza wyłączenia tych zasobów z zakresu pojęciowego "mienia komunalnego" (zob. w tej kwestii wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2006 r. II OSK 1263/06, LEX nr 321487). Część mienia wspólnot mieszkaniowych, którym zarządza skarżący jest więc własnością G W , gdzie skarżący uzyskał mandat radnego. Działalność gospodarcza skarżącego wykonywana jest zatem na mieniu tej gminy. Wynika z tego, że skarżący prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat. W tym stanie rzeczy radny znalazł się w sytuacji objętej dyspozycją art. 24 f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. R M w W zatem zasadnie stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego skarżącego. Sąd podkreśla, że podstawowym celem rozwiązań antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych, w tym w art. 24 f ust. 1 u.s.g., jest wyeliminowanie sytuacji, gdy radny, poprzez wykorzystywanie swej funkcji, uzyskiwałby nieuprawnione korzyści, np. na rzecz zarządzanego mienia wspólnot mieszkaniowych. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 u.p.s.a. oddalił skargę.