II GSK 551/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędziowie NSA Jan Bała Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Maciej Nawrocki po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 marca 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2590/08 w sprawie ze skargi J. H. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2590/08, wydanym w sprawie ze skargi J. H. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej, uchylono zaskarżoną decyzję, stwierdzono że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, zasądzono od organu na rzecz skarżącego kwotę 481 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy: W dniu [...] czerwca 2008 r. Inspektor transportu drogowego przeprowadził kontrolę drogową pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] należącego do J. H., zwanego dalej "skarżącym". W świetle ustaleń protokołu, sporządzonego z udziałem kierowcy pojazdu M. W., stwierdzono szereg naruszeń przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), zwanej dalej "utd". Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2007 r. nałożono na skarżącego karę pieniężną w łącznej wysokości 6.800 za: wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych (3.000 zł), wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty (500 zł), wykonywanie przewozu na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia (2.000 zł.), nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego (1.200 zł.) oraz nieprawidłowe działanie urządzenia rejestrującego (100 zł). W następstwie odwołania skarżącego decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2008 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej "k.p.a.", uchylono zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w kwocie 1.200 zł i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (pkt 1), a w pozostałej części utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. Rozpoznając skargę od powyższej decyzji wniesionej przez skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., jak to wskazano na wstępie, wyrokiem z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2590/08, uchylił zaskarżoną decyzję. Według Sądu pierwszej instancji stwierdzone naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym stanowiły przedmiot jednej sprawy administracyjnej. Wykluczało to możliwość wydania w postępowaniu odwoławczym dwóch decyzji, jednej w trybie art. 138 § 1 pkt 1 i drugiej w trybie § 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko wyrażone w tej mierze w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 11 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II GSK 29/08, niepublik.). W świetle tego wyroku, wydanym w zbliżonym stanie faktycznym, niezależnie od stwierdzonej liczby naruszeń będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą składać się kary za poszczególne naruszenia. Ponadto, Sąd pierwszej instancji powołał się na stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81 (ONSA 1981, Nr 2, poz. 88), w myśl którego, jeżeli organ administracji publicznej, działając w trybie odwoławczym, nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i nie stwierdził potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, ma obowiązek zastosować instytucję reformacji i orzec, co do istoty sprawy. Od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. w związku z art. 1 pkt 1, art. 12 § 1, art. 104 oraz art. 138 § 1 i § 2 k.p.a., a także art. 136 i art. 15 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd, że przedmiotem postępowania była jedna sprawa administracyjna oraz, że organ odwoławczy wydając decyzję w drugiej instancji podjął rozstrzygnięcia nie przewidziane w art. 138 k.p.a., czym dopuścił się naruszenia tego przepisu, a także, że sprawa nie została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ drugiej instancji wskutek nieprzeprowadzenia przezeń postępowania, czym naruszono zasadę dwuinstancyjności, podczas gdy organ w ramach jednej decyzji rozstrzygnął o kilku sprawach i w ramach każdej ze spraw podjął rozstrzygnięcie zgodne z art. 138 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jak wywodzi skarga kasacyjna przedmiotem sprawy administracyjnej na gruncie naruszeń określonych w art. 92 utd nie jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie stwierdzone naruszenia, ale nałożenie kar pieniężnych za poszczególne odrębne rodzajowo naruszenia konkretyzujące normy prawa materialnego w konkretnym stanie faktycznym. W związku z powyższym decyzja organu odwoławczego wydawana na podstawie art. 138 k.p.a. może zawierać rozstrzygnięcia co do wielu przedmiotów, tj. wielu kar pieniężnych za poszczególne rodzajowo określone naruszenia (grupy naruszeń lub pojedyncze naruszenia). Powołując się na poglądy doktryny jedna decyzja może załatwiać kilka spraw, w szczególności gdy można wyodrębnić części nadające się do względnie samodzielnego rozstrzygnięcia, która to sytuacja ma miejsce w odniesieniu do przedmiotu postępowania administracyjnego, który stanowią kary pieniężne określone w załączniku do ustawy o transporcie drogowym, nakładane za poszczególne rodzaje naruszeń, o których mowa w art. 92 utd. Organ może zatem rozstrzygać kolejno co do istoty o kilku dających się wyodrębnić elementach (grupach naruszeń, pojedynczych naruszeniach), a tym samym zastosować w wyniku rozpoznania odwołania poszczególne z przewidzianych w katalogu określonym w art. 138 § 1 i § 2 k. p.a. rozstrzygnięć. Toteż, zabieg polegający na rozstrzygnięciu jedną decyzją administracyjną kilku spraw administracyjnych, mimo iż nie poprzedzony postanowieniem o wyłączeniu tych spraw do odrębnego rozpoznania, nie może być uznany za sprzeczny z art. 138 k.p.a. Skarga kasacyjna wskazuje na przykłady orzecznictwa podzielające to stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Istota sprawy stanowiącej przedmiot skargi kasacyjnej dotyka kwestii rodzajów rozstrzygnięć zawartych w decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym, o których mowa w art. 138 k.p.a. W myśl art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Natomiast zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zakres kognicji organu odwoławczego wyznacza, co wymaga podkreślenia, decyzja organu pierwszej instancji. Od niej bowiem, stosownie do art. 127 k.p.a., przysługuje stronie odwołanie, które podlega rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przy zastosowaniu jednego z przewidzianych w art. 138 k.p.a. rodzajów rozstrzygnięć. Innymi słowy, organ odwoławczy jest związany zakresem rozstrzygnięcia dokonanym przez organ pierwszej instancji i nie może wychodzić poza jej przedmiot. Jak podkreśla się w piśmiennictwie zakres rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy wyznaczony jest granicami sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Sprawa rozpatrywana w postępowaniu odwoławczym powinna być tożsama ze sprawą rozpatrzoną przez organ pierwszej instancji. Tożsamość ta dotyczy zarówno elementów podmiotowych, jak i przedmiotowych. Zmiana któregokolwiek z nich będzie skutkować pojawieniem się nowej sprawy. Jej rozpoznanie i załatwienie przez organ odwoławczy, ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania, stanowiłoby rażące naruszenie prawa. (Łaszczyca Grzegorz, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Komentarz do art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego; LEX, 2007, wyd. II). Treść decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, stanowiącej przedmiot postępowania odwoławczego, nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż zaskarżoną jedną decyzją nałożono również jedną karę pieniężną za poszczególne grupy rodzajów naruszeń przewidzianych w art. 92 ust. 1 utd i penalizowanych w załączniku do omawianej ustawy. Poszczególne kary pieniężne, składające się na kwotę nałożonej kary pieniężnej w wysokości 6.800 zł, nie stanowiły więc odrębnych decyzji, lecz były jedynie elementem uzasadnienia jednej decyzji organu pierwszej instancji o nałożeniu jednej tylko kary pieniężnej w kwocie 6.800 zł. Powyższym stanem faktycznym organ odwoławczy był związany przy podejmowaniu rozstrzygnięcia na gruncie przepisów art. 138 k.p.a. Mówiąc inaczej, jak to zresztą trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, sprawą ponownie rozstrzyganą przez organ odwoławczy w okolicznościach niniejszej sporawy była jedna niepodzielna decyzja organu pierwszej instancji o nałożeniu jednej kary pieniężnej we wskazanej wyżej kwocie. Stąd, bez narażenia się na zarzut naruszenia przepisów art. 138 k.p.a., organ odwoławczy nie mógł z jednego rozstrzygnięcia zapadłego w decyzji organu pierwszej instancji uczynić przedmiotu dwóch rozstrzygnięć (decyzji). Wywody skargi kasacyjnej, dotyczące kwestii, czy na gruncie naruszeń określonych w art. 92 utd nakładana jest jedna kara, czy też, jak wywodzi skarga kasacyjna, kilka kar, są bezprzedmiotowe w konkretnym stanie faktycznym sprawy. Jak już bowiem wskazano w postępowaniu toczącym się w pierwszej instancji wydano jedną decyzję zawierającą rozstrzygnięcie o nałożeniu jednej kary pieniężnej. W tych granicach decyzja organu pierwszej instancji stanowiła przedmiot postępowania przed organem odwoławczym, który w odniesieniu do tej decyzji mógł wydać tylko jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a., nie zaś dwa, jak to uczynił. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. W sprawie nie zostały naruszone przepisy prawa wskazane w skardze kasacyjnej. I tak, nie został naruszony przez Sąd pierwszej instancji art. 1 pkt 1 k.p.a., w myśl którego Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Skarga kasacyjna nie wskazuje na czym miało by polegać naruszenie tego przepisu określającego zakres regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego. W okolicznościach niniejszej sprawy trudno uznać za zasadny, i zresztą skarga kasacyjna bliżej tego nie uzasadnia, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 12 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Trudno też dopatrzyć się zasadności podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 136 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Możliwość zlecenia przez organ odwoławczy organowi pierwszej instancji odpowiedniego uzupełnienia materiału dowodowego sprawy nie może iść tak daleko, aby być urzeczywistnioną w formie wydania decyzji w postępowaniu odwoławczym, nie przewidzianej w przepisach art. 138 k.p.a. Nie jest również zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 15 k.p.a., w świetle którego postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Skarga kasacyjna nie wykazała na czym miało polegać naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 15 k.p.a. w następstwie uchylenia zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem art. 138 k.p.a. Skarga kasacyjna zarzuca także naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 104 k.p.a., nie precyzując bliżej, do którego z paragrafów tego artykułu odnosi się wspomniany zarzut, a mianowicie czy paragrafu pierwszego, w myśl którego organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, czy też paragrafu drugiego, w świetle którego decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się, który z przepisów wnoszący skarga kasacyjną miał na myśli. Niemniej jednak, zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji, czy to paragrafu pierwszego, czy też drugiego wspomnianego artykułu, w następstwie uchylenia zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem art. 138 k.p.a., nie może wchodzić w grę, a to z uwagi na zupełnie różne obszary regulacji wskazanych wyżej przepisów. W tym stanie sprawy skarga kasacyjna podlega oddaleniu, jako nie oparta na usprawiedliwionej podstawie (art. 184 p.p.s.a.).