I OSK 905/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski(spr.) Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz del. WSA Iwona Kosińska Protokolant Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K.– W. i R. W. –A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1777/08 w sprawie ze skargi M. K. – W. i R. W.-A. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1777/08 oddalił skargę M. K. –W. i R. W. –A. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Wojewoda Kielecki decyzją z dnia [...] marca 1996 r. nr [...] w oparciu o przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. nr 32 poz. 191 ze zm.) oraz art. 104 ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. (Dz.U. nr 95 poz. 425 ze zm.) stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę C. nieruchomości zabudowanej o pow. 10,2200 ha, oznaczonej jako działka nr [...], dla której Sąd Rejonowy Busko - Zdrój Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi KW nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Kieleckiego wystąpiły M. K. – W. i R. W. – A. zarzucając wydanie decyzji bez podstawy prawnej. W wyniku rozpatrzenia wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia [...] marca 1996 r., wskazując na brak legitymacji procesowej wnioskodawczyń do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie zakończonej wskazaną decyzją Wojewody Kieleckiego. Organ stwierdził, iż brak dowodów świadczących o tytule prawnym wnioskodawczyń do przedmiotowej nieruchomości. Podkreślił, że z księgi wieczystej jednoznacznie wynika, że w dacie komunalizacji właścicielem działki nr [...] był Skarb Państwa, który prawo do nieruchomości nabył na podstawie przepisów dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. M. K. – W. i R.W. – A. wystąpiły z wnioskiem ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając Ministrowi naruszenie prawa, a w szczególności art. 28, art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. Wskazały, że ich interes prawny wynika z faktu, że są następczyniami prawnymi byłej właścicielki nieruchomości R. K., a przed Wojewodą Świętokrzyskim toczy się postępowanie o stwierdzenie, iż przedmiotowa nieruchomość nie podpadała pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. W jej uzasadnieniu organ stwierdził, że z materiału dowodowego sprawy jednoznacznie wynika, iż majątek T. (o pow. ok. 104,91 ha) stał się własnością Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wnioskodawczynie nie mogą być zatem uznane za stronę postępowania, gdyż uprawnienia te w sprawach dotyczących komunalizacji z mocy prawa, przysługują jedynie Skarbowi Państwa (jako właścicielowi mienia), gminie, która to mienie nabywa oraz osobom powołującym się na dokumenty świadczące, że im, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dacie 27 maja 1990 r. prawo własności do komunalizowanego mienia. W ocenie organu podstawą do uznania wnioskodawczyń za strony postępowania, może być dopiero rozstrzygnięcie Wojewody Świętokrzyskiego, że nieruchomość oznaczona, jako działka [...] nie podpadała pod przepisy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2008 r. nr [...] zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie M. K. – W. i R.W. – A. ponownie zarzucając organowi naruszenie art. 28, art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. Skarżące wskazały, że organ błędnie przyjął, iż nie przysługuje im tytuł prawny do działki nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę stwierdził, że postępowanie w kontrolowanej sprawie zostało wszczęte przez skarżącą wnioskiem z dnia 2 grudnia 2008 r. złożonym do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, który został postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. przekazany do Ministra spraw Wewnętrznych i Administracji. W rozpoznawanej sprawie podstawą dla organu administracji do wydania decyzji w oparciu o art. 157 § 3 k.p.a. był brak po stronie skarżących interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Z akt sprawy wynika, że są one następcami prawnymi po R. K. , która była poprzednią właścicielka nieruchomości objętej kwestionowaną decyzją administracyjną. Jednak z samego faktu następstwa prawnego po poprzednim właścicielu nieruchomości nie można wywieść interesu prawnego do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Spadkobierca nabywa jedynie te prawa majątkowe po zmarłym, które stanowiły jego własność w momencie otwarcia spadku. Aktualnie natomiast właścicielem nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej jest Gmina C. , nie został też wzruszony wcześniejszy wpis wskazujący w momencie komunalizacji jako właściciela tej nieruchomości Skarb Państwa. Ze skargi wynika ponadto, że przed Wojewodą Świętokrzyskim toczy się postępowanie o wydanie decyzji stwierdzającej, że przedmiotowa nieruchomość nie podlegała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Postępowanie administracyjne prowadzone w tej sprawie nie zostało dotychczas prawomocnie zakończone. Z tych wszystkich okoliczności wynika, że do tej pory nie zostały skutecznie wzruszone wpisy w księdze wieczystej dotyczące własności przedmiotowej nieruchomości, które aktualnie wskazują jako właściciela Gminę C. , a przedtem wskazywały Skarb Państwa. Zatem w aktualnym stanie sprawy skarżące nie mogą wykazać się aktualnym i realnym interesem prawnym w kwestionowaniu decyzji komunalizacyjnej, nie wykazały bowiem, że na moment wydawania kwestionowanej decyzji przysługiwały im lub R. K. prawa rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości. Mając na względzie przedstawiony stan sprawy na podstawie art. 151 p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił, jako nieuzasadnioną. Od powyższego wyroku M. K. – W. i R.W. – A., wniosły skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 50 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k c. przez błędne przyjęcie, że skarżące nie posiadają interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody Kieleckiego, która w istocie jest skierowana przeciwko prawu własności dotychczasowych właścicieli księgowych, podczas gdy skarżące wykazały ponad wszelką wątpliwość swoje następstwo prawne po byłej właścicielce wywłaszczonej nieruchomości (sukcesja uniwersalna art. 922 k.c.). Mając powyższe na uwadze skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do WSA w Warszawie, celem ponownego jej rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powielając błędne przyjęcie przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w Warszawie, że skarżące nie posiadają interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Kieleckiego z dnia [...] marca 1996 r. naruszył przepisy art. art. 50 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 922 k.c. Jest tak, dlatego, że z niezrozumiałych powodów Sąd przyjął, że "z samego faktu następstwa prawnego po poprzednim właścicielu nieruchomości nie można wywieść interesu prawnego do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej". Przy takim rozumieniu interesu prawnego, w istocie wszelkie próby odzyskania utraconego majątku muszą być skazane z góry na niepowodzenie, gdyż osoba najbardziej zainteresowana w ochronie utraconego prawa, tj. właściciel wpisany w księdze wieczystej (jego spadkobiercy) nie mógłby dochodzić jego ochrony i to w sytuacji, gdy całe postępowanie toczy się przeciwko niemu. Powszechnie bowiem znany jest bezprawny mechanizm odejmowania prawa własności na mocy Dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, a który nie może być obecnie sankcjonowany przez tak wąskie określenie podmiotów, które mogą być stronami postępowania komunalizacyjnego, jakie przyjął zarówno Sąd, jak i uprzednio Minister. Skarżące są spadkobierczyniami właścicielki nieruchomości położnej w P., a ich następstwo prawne zostało w sposób niebudzący wątpliwości wykazane. Jako następczynie prawne właścicielki nieruchomości R. K. wstąpiły w ogół jej praw (sukcesja uniwersalna), w tym uzyskały prawo do bezprawnie odebranej nieruchomości w P., a zatem między ich sytuacją prawną a przedmiotem postępowania istnieje realne i rzeczywiste powiązanie, a uzasadnione odziedziczonym prawem własności (art. 922 w zw. z art. 140 k.c.), które przesądza ich interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacynej. Wpis w księdze wieczystej jako właściciela nieruchomości Skarbu Państwa w miejsce R. K. został dokonany z naruszeniem prawa, albowiem właścicielka nieruchomości nie była stroną postępowania wieczystoksięgowego zmierzającego do wpisania w księdze wieczystej Skarbu Państwa, nie mogła zatem skutecznie zaskarżyć postanowienia o wpisie, skoro o nim nie została nawet powiadomiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należało ustosunkować się do zarzutu naruszenia art. 50 p.p.s.a. Zarzut powyższy jest całkowicie chybiony, a nawet niezrozumiały. Przepis ten określa, kto jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie kwestionował legitymacji skargowej skarżących. Rozpoznał przecież wniesioną przez nich skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Kwestia posiadania przez skarżące legitymacji do kwestionowania decyzji komunalizacyjnej występowała natomiast w postępowaniu administracyjnym, a nie sądowoadministracyjnym, ponieważ organ odmówił z powodu stwierdzenia braku występowania po stronie skarżących interesu prawnego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności tej właśnie decyzji. Z powyższego wynika zatem, że istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia czy skarżące mają interes prawny, aby skutecznie żądać stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Kieleckiego z dnia [...] marca 1996 r., którą stwierdzono nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę C. nieruchomości zabudowanej o pow. 10,2200 ha, oznaczonej jako działka nr [...], dla której Sąd Rejonowy Busko - Zdrój Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi KW nr [...]. Zdaniem organu – Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skarżące nie posiadają legitymacji procesowej do żądania stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Z tej przyczyny działając na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. kierując się przesłanką podmiotową organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Z kolei skarżące wywodzą swój interes prawny do kwestionowania decyzji komunalizacyjnej z okoliczności, że są spadkobiercami poprzedniej właścicielki nieruchomości, która został jej odjęta i stała się własnością Państwa na podstawie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Należy zauważyć, że w orzecznictwie sadów administracyjnych utrwalone jest już stanowisko, że stronami postępowania komunalizacyjnego jest Skarb Państwa, właściwa gmina, na której rzecz następuje przekształcenie własnościowe, a także ten podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości objętej postępowaniem komunalizacyjnym (por. wyroki NSA z dnia 11 września 2007 r., I OSK 450/07; z 13 kwietnia 2007 r., I OSK 752/06 i z 1 września 2009 r., I OSK 866/09). Decydujące dla rozstrzygnięcia sprawy niniejszej jest zatem ustalenie czy w chwili wydania decyzji komunalizacyjnej to jest w dniu 26 marca 1996 r. skarżącym przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Zaznaczyć przy tym trzeba, że regułą jest, że podmioty, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu zwykłym posiadają taki przymiot również w postępowaniu nadzorczym – w tym przypadku postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Jak wynika z ustaleń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a które nie zostały zakwestionowane w skardze kasacyjnej, skarżące są następcami poprzedniej właścicielki nieruchomości, która to własność tejże nieruchomości została jej zabrana na mocy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Ze skargi wynika, że przed Wojewodą Świętokrzyskim toczy się postępowanie o wydanie decyzji stwierdzającej, że przedmiotowa nieruchomość nie podlegała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jak jednak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postępowanie to nie zostało jeszcze zakończone co oznacza, że nie zostały dotychczas wzruszone wpisy w księdze wieczystej, a które wskazują jako właściciela nieruchomości Gminę C. a przedtem wskazywały Skarb Państwa. Sąd administracyjny nie jest natomiast władny podważać dokonanych w księdze wieczystej wpisów nawet, jeżeli zostały one, jak twierdzą skarżące, dokonane z naruszeniem prawa. W takiej sytuacji, skoro skarżącym nie przysługiwało w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej jakiekolwiek prawo rzeczowe do przedmiotowej nieruchomości to nie posiadają one interesu prawnego, który pozwoliłby im skutecznie wnosić o stwierdzenie nieważności tejże decyzji. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. okazały się zatem niezasadne. Bez znaczenia dla takiego rozstrzygnięcia sprawy jest również podnoszona przez skarżące okoliczność, że są one następcami prawnymi po byłej właścicielce nieruchomości skoro prawo własności tej nieruchomości zostało jej zabrane na podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jak trafnie bowiem zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku spadkobierca nabywa jedynie te prawa majątkowe po zmarłym, które stanowiły jego własność w chwili otwarcia spadku. Również zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 922 k.c. należy uznać za niezasadny. Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu.