II SA/Kr 75/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2009 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w K. sprawy ze skargi H.D. na decyzję Wojewody z dnia 23 sierpnia 1995 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w zakresie dotyczącym ustalenia terminu wykonania rozbiórki, a w pozostałym zakresie skargę oddala. Dnia 23.06.1995 r. K. M. zwrócił się do Kierownika Urzędu Rejonowego w D. z wnioskiem o sprawdzenie legalności robót budowlanych polegających na budowie w granicy działki muru przez H. D. Po przeprowadzeniu oględzin i ustaleniu, że prace wykonywano w 1995 r., Kierownik Urzędu Rejonowego w D. decyzją z dnia [...] lipca 1995 r., działając na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał H. D. rozbiórkę wykonanych [...] klatek schodowych oraz podcieni od strony wschodniej w terminie 2 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji wyjaśniając, że prace te wykonano bez pozwolenia na budowę. Od tej decyzji w terminie 14-dni wniesiono odwołanie, w którym wskazano, że odwołujący kupił budynek administracyjno-remontowy wymagający generalnego remontu, przeróbki oraz dobudowy [...] klatek schodowych z balkonem celem użytkowania go na potrzeby rodziny odwołującego. Podniesiono, że prace budowlane zostały wykonane na podstawie decyzji Burmistrza D. z dnia [...].05.1995 r., a o pozwolenie na budowę H. D. ubiega się od marca 1995 r. Wskazano również na brak jakiegokolwiek wpływu prowadzonych robót budowlanych na działkę sąsiada oraz złośliwość sąsiada. Do odwołania dołączono kopię decyzji z 26.05.1995 r. ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: rozbudowa budynku-adaptacja i kondygnacji na dwa lokale mieszkalne. Po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia 23 sierpnia 1995 r. znak [...] Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Podzielając ustalenia faktyczne dokonane w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego wszystkie obiekty budowlane realizowane bez pozwolenia na budowę podlegają rozbiórce. Ustalenia te poparto oględzinami przeprowadzonymi przez organ odwoławczy. Decyzję organu odwoławczego doręczono skarżącemu 29 sierpnia 1995 r. i dnia 26 września 1995 r. H. D. wniósł od tej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojej skargi skarżący podał, że zaskarżona decyzja została wydana wbrew treści art. 48 Prawa budowlanego. Nie można mówić o naruszeniu prawa, skoro prowadzone prace budowlane maja charakter małej architektury, a interesy sąsiada nie zostały w żadnym zakresie naruszone. Skarżący zakupił nieruchomość wraz z budynkiem, który nie był przeznaczony na cele mieszkalne. Nabywając taki właśnie budynek skarżący miał zamiar dokonać w nim przebudowy w ramach małej architektury na potrzeby swojej córki i jej rodziny. Podniesiono, że były czynione starania o uzyskanie pozwolenia na budowę, a ponadto został nawet sporządzony projekt architektoniczno-budowlany wraz z projektem zagospodarowania działki nr 1 w D. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze dodatkowo podniósł, że skarżący prowadził prace budowlane już po wydaniu decyzji przez organ I-instancji, a ponadto mimo otrzymania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, nie wystąpił o uzyskanie pozwolenia na budowę w zakresie prowadzonych robót. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Postępowanie sądowoadministracyjne zostało zainicjowane skargą H. D. złożoną w dniu 26 września 1995 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie - Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie na decyzję Wojewody z dnia 23 sierpnia 1995 r. Skargę wniesiono z zachowaniem 30-dniowego terminu. Zgodnie z art. 97 § 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. Nr 153, poz.1270 z poźn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l-instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekał mając na uwadze stan prawny z daty wydania decyzji przez Wojewodę (23.08.1995 r.), a nie z daty wydania swojego orzeczenia (9.03.2009 r.). Sąd administracyjny ocenia bowiem jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawa. Przede wszystkim trzeba wskazać, że zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję organu I-instancji nakazującą rozbiórkę części obiektu budowlanego wraz z terminem wykonania tej rozbiórki. Sprawa dopuszczalności zamieszczenia w decyzji administracyjnej, której rozstrzygnięcie dotyczy orzeczenia o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego (jego części) na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414) była już przedmiotem licznych orzeczeń sądowych. Orzecznictwo sądowe jednoznacznie wypowiadało się przeciwko dopuszczalności umieszczenia terminu w decyzji nakazującej rozbiórkę, jako takiego dodatkowego elementu tej decyzji, dla którego art. 48 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji, nie zawierał podstawy prawnej. Określenie takiego terminu stanowi przyznanie stronie uprawnienia, dla którego brak podstawy w przepisach Prawa budowlanego oraz innych przepisach prawa materialnego (tak. np. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 1.06.1998 r., sygn. akt OPS 2/98, opub. w ONSA 1998, nr. 4, poz. 108; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3.02.1999 r., sygn. akt IV SA 140/97, opub. w LEX nr 46670; Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21.05.1999 r., sygn. akt IV SA 1522/96, opub. w LEX nr 47291; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22.12.2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1133/08, nie publ.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18.12.2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1106/08, nie publ.). Jednoznacznie bowiem treść obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji art. 48 Prawa budowlanego przewidywała, że w razie spełnienia określonej w nim przesłanki właściwy organ administracji orzeka o obowiązku strony dokonania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części i nie określała ustawowo terminu wykonania tego obowiązku. Tym samym należy stwierdzić, że organy administracji rażąco naruszyły art. 48 Prawa budowlanego w zakresie wyznaczania terminu do wykonania rozbiórki i dlatego w tym zakresie należało stwierdzić nieważność decyzji organów administracji obu instancji. W myśl art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, a stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza nieważność w całości lub w części decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. W pozostałym zakresie zaskarżona decyzja i poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji są prawidłowe. Zgodnie z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Sprawa objętą skargą skarżącego dotyczy rozbudowy przez niego bez pozwolenia na budowę budynku o [...] klatki schodowe oraz podcienie od strony wschodniej. Organy administracyjne obu instancji prawidłowo uznały, że prowadzenie powyższych prac wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Ustawodawca bowiem w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego przesądził, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego. Natomiast art. 29 Prawa budowlanego zawiera wyliczenie tych obiektów budowlanych, który budowa nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Wśród obiektów i urządzeń, których budowa nie wymagała pozwolenia na budowę nie było budowy klatek schodowych lub podcieni. Taki zakres robót nie pozwala również na zaliczenie ich do kategorii obiektów malej architektury. Obiektami małej architektury są bowiem niewielkie samodzielne obiekty takie jak: obiekty kultu religijnego (kapliczki, krzyże przydrożne, figury); posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej; obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. Nie zalicza się do nich ani podcieni, stanowiących rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego, ani dobudowanie klatek schodowych będących przebudową najczęściej połączoną z rozbudową obiektu budowlanego. Zatem organy obu instancji słusznie ustaliły, iż skarżący H. D. dopuścił się samowoli budowlanej. Konsekwencją tego było nakazanie, zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego – rozbiórki. Prawo budowlane w art. 48 wprowadziło regulację, na mocy której w dacie orzekania przez Wojewodę samowola budowlana, niezależnie od tego, czy obiekt budowlany był wznoszony (wzniesiony) zgodnie z regułami sztuki budowlanej, czy też z ich naruszeniem, skutkowała nakazem rozbiórki. W dacie wydania zaskarżonej decyzji nie było od zasady zawartej w tym przepisie wyjątku. Orzeczenie nakazu przymusowej rozbiórki na podstawie art. 48 Prawa budowlanego stanowi niewątpliwie zastosowanie normy związanej materialnego prawa administracyjnego, przy czym ustawodawca świadomie pominął elementy uznania administracyjnego. Zastosowanie tego przepisu musiało skutkować nałożeniem na indywidualną osobę konkretnego obowiązku. Nałożenie obowiązku wykonania konkretnych czynności w decyzji administracyjnej nie może być traktowane jako kara, a w konsekwencji jako represja. W przeciwnym razie prowadziłoby to do wniosku, że wszelkie nakazy wydawane w drodze decyzji administracyjnej stanowią represję w stosunku do adresata nakazu. Istotą normy prawnej wynikającej z art. 48 Prawa budowlanego o treści obowiązującej w tej sprawie było wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami. Każde inne działanie miałoby charakter legalizacji działań pozaprawnych, co nie było intencją ustawodawcy w dacie wydawania w tej sprawie decyzji. Nie ma znaczenia w tej sprawie i to, że skarżący otrzymał decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Na podstawie tejże decyzji nie można było rozpocząć wykonywania jakichkolwiek prac budowlanych. Skarżący zaś nie posiadał pozwolenia na budowę, co nie było przez żadną ze stron kwestionowane. Nie ma również znaczenia i to, czy sąsiad skarżącego poniósł jakikolwiek uszczerbek związany z prowadzonymi pracami budowlanymi. To nie naruszenie praw sąsiada, ale sprzeczność z obowiązującym prawem nakazywała organom administracji wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Nie mają również znaczenia cele, jakie zamierzał osiągnąć skarżący dokonując budowy klatek schodowych i podcieni. Okoliczność sporządzenia projektu budowlanego również nie ma w tej sprawie znaczenia. Tym samym w związku z tym, że wszystkie przesłanki z art. 48 Prawa budowlanego zostały spełnione kumulatywnie, nakaz rozbiórki części obiektu budowlanego w zakresie przeprowadzonych przez skarżącego robót budowlanych bez pozwolenia na budowę został prawidłowo orzeczony przez organy obu instancji, z wyjątkiem zamieszczenia terminu wykonania rozbiórki, co do której to części Sąd stwierdził nieważność obu decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. W pozostałym zakresie uznając, iż organy obu instancji nie naruszyły prawa skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.