II OSK 344/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Trzciana na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 667/08 odrzucające skargę Rady Gminy Trzciana na zarządzenie zastępcze Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w sprawie ze skargi Rady Gminy Trzciana na zarządzenie zastępcze Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy Trzciana postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 667/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi rady gminy Trzciana na zarządzenie zastępcze wojewody małopolskiego z dnia 3 kwietnia 2008 r. nr PN.II.0911-47-ZZ-08 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta gminy Trzciana postanowił skargę odrzucić. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w dniu 3 kwietnia 2008 r. wojewoda małopolski wydał zarządzenie zastępcze nr PN.II.0911-47-ZZ-08 w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta gminy Trzciana Pana J. N., na podstawie art. 98 a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 26 ust. 1 pkt 3 i art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. nr 113, poz. 984 z późn. zm.) oraz w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. nr 159, poz. 1549 z późn. zm.). W uzasadnieniu Wojewoda Małopolski stwierdził, iż wydanie zarządzenia zastępczego stało się konieczne z uwagi na niepodjęcie przez radę gminy Trzciana, pomimo wezwania jej przez organ nadzoru, uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu wójta gminy Trzciana J. N.. Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu J. N., wójta gminy Trzciana winno nastąpić w związku z utratą przez niego prawa wybieralności do pełnienia funkcji wójta (biernego prawa wyborczego) wskutek skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo popełnione z winy umyślnej. Dnia 28 kwietnia 2008 r. rada gminy Trzciana zaskarżyła zarządzenie zastępcze Wojewody Małopolskiego nr PN.II.0911-47-ZZ-08 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i wniosła o uchylenie tego zarządzenia zastępczego w całości. Skargę podpisał przewodniczący rady gminy, jej wniesienie poprzedzone zostało podjęciem uchwały przez radę o zaskarżeniu zarządzenia zastępczego oraz upoważnieniu przewodniczącego rady gminy. W odpowiedzi na skargę wojewoda małopolski wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż podjęcie przez niego działań nadzorczych wobec J. N., wójta gminy Trzciana, skazanego prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa popełnione z winy umyślnej było uzasadnione. Zdaniem organu nadzoru Wojewoda jest nie tyle uprawnionym co zobowiązanym do podjęcia czynności zmierzających do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w sytuacji, kiedy zaistniały ku temu określone ustawowo przesłanki przy jednoczesnym braku działania organu stanowiącego gminy w określonym przez prawo terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 20 listopada 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 667/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi rady gminy Trzciana na zarządzenie zastępcze wojewody małopolskiego z dnia 3 kwietnia 2008 r. nr PN.II.0911-47-ZZ-08 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta gminy Trzciana postanowił skargę odrzucić. Sąd wskazał, że podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie jest zagadnienie dopuszczalności wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze wojewody małopolskiego nr PN.II.0911-47-ZZ-08 przez radę gminy reprezentowaną przez jej przewodniczącego. Sąd podkreślił, że zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z §2 zaś tego przepisu wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Sądu wskazał, w niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał cytowany powyżej §2, albowiem w przypadku zaskarżania rozstrzygnięć nadzorczych obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając dopuszczalny na podstawie §2 (w wyroku 1) wyjątek od wyrażonej w art. 50 §1 zasady ogólnej. Wyjątek ten został przewidziany w art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który w niniejszej sprawie znajduje odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 98 a ust. 3 tej ustawy. Sąd podkreślił, że z art. 98 ustęp 3 wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego ma gmina, której interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone, a podstawą prawną do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Sąd przyjął, że powyższy sposób interpretacji potwierdza też treść kolejnego ustępu cytowanego artykułu, a mianowicie treść ustępu 3 a. Ustawodawca przewidział w nim bowiem wyraźnie, że w sytuacji o której w nim mowa (zakończenie kadencji rady) skargę wnosi rada kolejnej kadencji. W przepisie tym ustanowiono zatem wyjątek od zasady ogólnej wyrażonej we wcześniejszym ustępie 3. W przypadku bowiem opisanym w ust. 3a skargę składa nie gmina, lecz rada gminy. Podstawowe reguły interpretacyjne nakazują interpretować tekst aktu prawnego z uwzględnieniem różnego znaczenia użytych przez ustawodawcę różnych sformułowań. Skoro zatem ustawodawca używa w ust. 3 sformułowania że "do złożenia skargi uprawniona jest gmina", a "podstawą do jej wniesienia" jest uchwała rady gminy, natomiast w ust. 3 a zawiera sformułowanie, że "do złożenia skargi uprawniona jest rada gminy (...)", to trzeba tym różnym sformułowaniom przypisać różną treść. Należy zatem uznać, że zasadą ogólną jest, że skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wnieść może gmina, a podstawą do jej wniesienia jest uchwała lub zarządzenie właściwego organu (rady lub wójta), natomiast w sytuacji opisanej w ust. 3a przewidziano od tej zasady wyjątek i skargę w takim przypadku wnosi nie gmina, lecz jeden z jej organów - rada gminy kolejnej kadencji. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie upoważnioną do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody była gmina Trzciana. Podstawę zaś do wniesienia tej skargi stanowić miała uchwała rady gminy w Trzcianie. Sąd stwierdził, że drugi z wymienionych warunków złożenia skargi został w niniejszej sprawie spełniony, skarga została bowiem poprzedzona uchwałą rady gminy Trzciana w sprawie złożenia skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody. W ocenie Sądu nie został jednakże spełniony pierwszy z wymienionych warunków, a mianowicie podmiot który podpisał skargę nie miał należytego umocowania do działania imieniem gminy Trzciana, lecz działał tylko w imieniu rady gminy Trzciana, a więc jej organu, co wyraźnie potwierdził pełnomocnik skarżącego na rozprawie przed sądem w dniu 20 listopada 2008 r. Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 2 ust. 2 cytowanej już ustawy o samorządzie gminnym gmina jest osobą prawną. Może zatem działać przez swoje organy. Z podziału zadań i kompetencji pomiędzy poszczególne organy gminy zaś wynika, że organem upoważnionym do reprezentowania gminy na zewnątrz jest wójt/burmistrz/prezydent (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym). To zatem ten podmiot (lub ewentualnie inna osoba przez niego umocowana) winien był złożyć w niniejszej sprawie skargę do sądu w imieniu gminy, opierając się na uchwale rady gminy o zaskarżeniu zarządzenia zastępczego. Rada gminy, stosownie do przytoczonej powyżej regulacji prawnej, nie jest podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi na zarządzenie zastępcze, podmiotem legitymowanym jest bowiem tylko gmina. Przewodniczący rady gminy ma z mocy ustawy tylko ściśle określone, wewnętrzne kompetencje wobec samej rady gminy (zwoływanie sesji rady i prowadzenie jej obrad), natomiast umocowany do tego stosowną uchwałą rady może reprezentować radę gminy na zewnątrz. Jest to jednak jedynie pełnomocnik działający imieniem rady gminy - jednego z organów gminy, a nie imieniem gminy jako osoby prawnej. Sąd przyjął, że złożona w niniejszej sprawie skarga rady gminy podpisana przez przewodniczącego rady gminy, pochodziła od podmiotu nie mającego legitymacji skargowej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270), Sąd odrzucił skargę z powodu jej wniesienia przez podmiot do tego nieuprawniony. Rada gminy Trzciana wniosła od postanowienia skargę kasacyjną, zaskarżając postanowienie w całości. Skargę kasacyjną oparła na: 1) zarzucie naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 98 ust. 3 i 3 a oraz art. 31 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że zgodnie z art. 31 w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wyłącznie uprawnionym do występowania w imieniu gminy Trzciana ze skargą do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze wojewody w trybie art. 98 ust. 3 jest wójt gminy, podczas gdy w opinii skarżącej uprawnienie takie posiada również rada gminy; 2) zarzucie naruszenia przepisów postępowania tj. art. 58 § 1 pkt 6 oraz art. 58 § 1 pkt 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez przyjęcie że skarga rady gminy Trzciana jest niedopuszczalna z powodu braku legitymacji skargowej i brak ten nie został uzupełniony we właściwym terminie, a w efekcie odrzucenia skargi, czyli naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na tych podstawach rada gminy Trzciana wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Zdaniem skarżącej, należy podkreślić, że gmina, posiadająca w myśl art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym osobowość prawną, jest władna realizować swoje uprawnienia wynikające z przepisów prawa, wyłącznie poprzez swoje organy, działające w jej imieniu. rada gminy jest ex lege, na mocy art. 11a ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym organem gminy (obok wskazanego w pkt 2 wójta/burmistrza/prezydenta miasta), uprawnionym tym samym do działania w jej imieniu, w granicach określonych przepisami prawa. Strona skarżąca stwierdza, że nie można przyjąć, iż art. 98 ust. 3 a, stanowi wprowadzenie wyjątku od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej i poprzez użycie wprost literalnego zwrotu "rada gminy", przesądza, że tylko w sytuacji normowanej przez art. 98 ust. 3a, rada gminy posiada sporną kompetencję, a zatem zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, należy przyjąć to jako pośredni dowód na to, iż uprawnienie takie nie wynika z art. 98 ust. 3 ustawy. Skarżąca stwierdza, że jest to teza nietrafna, ponieważ art. 98 ust. 3a, reguluje specyficzną sytuację, w której rozstrzygnięcie nadzorcze zostaje doręczone po upływie kadencji rady gminy, przenosząc stosowne uprawnienie na radę nowej kadencji. Stąd też zdaniem skarżącej bardziej uzasadnione byłoby raczej sądzić, że ust. 3 a jest swoistym doprecyzowaniem czy też rozszerzeniem ogólnego uprawnienia rady gminy wynikającego z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, a nie wprowadzeniem wyjątku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął stanowisko wyrażone w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2007 r. syg. akt II OSK 706/07. Z przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a zwłaszcza jej art. 11a wynika, że gmina działa przez swoje organy, którymi są rada gminy oraz wójt/burmistrz/prezydent. Kwestią, na którą trzeba zwrócić uwagę jest to, że samodzielność prawna gminy podlega ochronie sądowej, co wynika z art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Gmina posiada zdolność procesową, dokonuje czynności w postępowaniu przez organy lub osoby uprawnione do działania w jej imieniu (art. 26 § 1 i art. 28 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Podmiotem praw i obowiązków jest gmina jako wspólnota terytorialna, a nie jej organy. Organ gminy nie może być traktowany jako podmiot od niej niezależny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uniemożliwił stronie działanie za pośrednictwem jej organu. W sprawie stwierdzić należy, że przewodniczący rady gminy, w sytuacji gdy rada gminy podjęła uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego i upoważniła go do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, był uprawniony do dokonania tej czynności. Co prawda nie ma przepisu prawa, który stanowiłby o tym wprost, poza art. 98 ust. 3a ustawy o samorządzie gminnym, a z którego takie uprawnienie dla przewodniczącego rady gminy wynika w okresie zmiany kadencji rady gminy, to jednak uprawnienie to o charakterze ogólnym można wyprowadzić z wykładni systemowej przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Skoro bowiem jej przepisy tworzą konstrukcję nadzoru opartą o kontrolę legalności działalności oddzielnie każdego z organów gminy (rady oraz wójta, burmistrza lub prezydenta miasta), wyposażając każdy z nich w uprawnienie do decydowania o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego, to należy przyjąć, że w tych sprawach w imieniu rady gminy wystąpić może podmiot upoważniony przez radę, w szczególności jej przewodniczący, który z mocy art. 19 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym organizuje pracę rady. W sytuacji gdy rada gminy podejmuje uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego i upoważnia przewodniczącego rady do wniesienia skargi do sądu to podmiot ten staje się sui generis pełnomocnikiem rady. Nie można w takiej sytuacji skutecznie dowodzić, że skarga wniesiona przez przewodniczącego rady gminy jest z tego powodu niedopuszczalna. Sama zaś rada gminy może skutecznie złożyć skargę do sądu administracyjnego, dotyczy to w szczególności sytuacji, gdy skarga ma dotyczyć organu wykonawczego gminy jakim jest wójt gminy. W sytuacji bowiem gdy skarga ma dotyczyć organu wykonawczego, nie do zaakceptowania byłby pogląd, że wyłącznie wójt jako organ gminy mógł skutecznie wnieść do Sądu skargę dotyczącą jego osoby. Stąd stwierdzić należy, że wniesienie skargi w imieniu Gminy Trzciana przez Radę Gminy Trzciana, działającą poprzez przewodniczącego tej Rady, należało uznać za dopuszczalne, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia Sądu I instancji. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.