I OSK 1289/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Irena Kamińska del. NSA Janusz Furmanek (spr.) Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Goniądz od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 349/08 w sprawie ze skargi Gminy Goniądz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz Gminy Goniądz kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 28 czerwca 2008 r. w sprawie II SA/Bk 349/08 oddalił skargę Gminy Goniądz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Rada Miejska w Goniądzu, działając na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 19, poz. 115 ze zm.) zaliczyła do kategorii dróg gminnych m. in. drogę (ulica [...]), położoną w obrębie miasta Goniądza, oznaczoną numerem geodezyjnym działek [...],[...] , [...],[...] przebiegającą od ulicy powiatowej [...] do ulicy powiatowej [...] (§ 1 pkt 13 Uchwały). Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Wojewoda Podlaski stwierdził na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) nieważność § 1 ust. 13 uchwały Rady Miejskiej w Goniądzu z dnia 6 lutego 2008 r. nr XVII/101/08 w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych. Organ nadzoru stwierdził, że taki zapis jest sprzeczny z uregulowaniem art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115). Organ nadzoru podkreślił, że stosownie do przepisu art. 7 ust. 1 przywołanej ustawy o drogach publicznych do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym nie zaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Z uzyskanych przez organ nadzoru wyjaśnień Starosty Powiatu Monieckiego należy wywnioskować, iż w przypadku ulicy [...] "ustęp 1 w art. 7 nie ma zastosowania z uwagi na fakt, że ul. [...] w Goniądzu została zakwalifikowana jako ulica wewnętrzna w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Goniądz (uchwała nr XIX/75/04 Rady Miejskiej w Goniądzu z dnia 28 kwietnia 2004 r.). W świetle powyższego oraz w związku z przeprowadzoną przez pracowników Wydziału Dróg w dniu [...] stycznia 2008 r. wizją lokalną tego terenu Zarząd Powiatu w Mońkach wydał opinię negatywną w stosunku do ul. [...], stosownie do art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych (uchwała nr 54/72/08 Zarządu Powiatu w Mońkach z dnia 30 stycznia 2008 r.) z uwagi na stan jej niezagospodarowania oraz brak infrastruktury oraz komunikacji. Ponadto organ nadzoru podkreślił, iż z nadesłanych wyjaśnień Przewodniczącego Rady Miejskiej w Goniądzu w piśmie z dnia [...] lutego 2008 r. znak: [...] wynika, że w toczącym się od września 2007 r. postępowaniu administracyjnym przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, dotyczącym ogrodzenia wybudowanego na ul. [...] stwierdzono, iż przedmiotowa ulica nie jest drogą publiczną. Należy dodać, iż uzyskanie statusu drogi publicznej następuje poprzez zaliczenie w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełnienie warunku możliwości powszechnego z niej korzystania. Zdaniem organu nadzoru wprowadzone przez ustawodawcę jednoznaczne zasady dotyczące statusu drogi gminnej obligują organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie tylko do zachowania odpowiedniej procedury wynikającej z przepisu art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, ale również warunkują spełnienie odpowiednich kryteriów umożliwiających zaliczenie danej drogi do kategorii drogi gminnej. Na tej podstawie organ nadzoru stwierdził nieważność § 1 ust. 13 uchwały Nr XVII/101/08 Rady Miejskiej w Goniądzu z dnia 6 lutego 2008 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych. Skargę do sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina Miejska Goniądz podnosząc zarzuty, że: - określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Goniądza ulicy [...] jako drogi wewnętrznej nie należy utożsamiać z definicja drogi wewnętrznej zawartą w art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych tj. w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, drogi dojazdowej do gruntów rolnych i leśnych, do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców albowiem ulica ta jest ulicą miejską łączącą dwie inne ulice miejskie, położone w obrębie określonego przez plan zagospodarowania przestrzennego obszaru budownictwa jednorodzinnego, - uchwała o zaliczeniu dróg do kategorii dróg gminnych, nie tylko ulicę [...] zaliczała do kategorii dróg gminnych, ale także inne ulice, które podobnie zostały określone w miejscowym planie zagospodarowania jako wewnętrzne i dodatkowo rejestrowane były jako drogi lokalne miejskie: w świetle zaś art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133 poz. 872 ze zm.) – "Dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia drogami gminnymi", - uchwała jest zgodna z prawem, ponieważ została podjęta na podstawie przepisu art. 7 ust. 1 i ust. 2 o drogach publicznych przez właściwy organ, po zasięgnięciu opinii zarządu powiatu, przy czym opinia negatywna nie oznacza, iż rada gminy nie może podjąć odmiennej uchwały, tym bardziej iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przesądza o kategorii drogi – to rada gminy stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest właściwa do zmiany kategorii drogi, - uchwała w sprawie zaliczenia ulic miasta Goniądza do kategorii dróg gminnych podjęta została w celu założenia nowej ewidencji dróg i ulic Gminy Goniądz do czego zobowiązuje art. 10 ust. 11 ustawy o drogach publicznych (dotychczasowa ewidencja założona w dniu 30 listopada 1984 r. opracowana była na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów prawa, w ewidencji ulica [...] już była wpisana jako droga lokalna miejska) jest potwierdzeniem – wypełnieniem obecnie obowiązujących przepisów prawa z uwzględnieniem art. 103 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, - wizja lokalna dokonana przez Zarząd Powiatu Monieckiego była wizją nieobiektywną, gdyż odnosiła się tylko do ulicy [...], - niewskazanie w rozstrzygnięciu nadzorczym jakie odpowiednie kryteria powinna spełnić droga, aby można było ją zaliczyć do kategorii drogi gminnej. W uzasadnieniu swego stanowiska Gmina Goniądz dodatkowo wskazała, że ulica [...] była i jest drogą publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych. Okoliczność, że w rozstrzygnięciu nadzorczym wskazano, że ulica [...] nie spełnia warunku możliwości powszechnego z niej korzystania, prowadzi do "błędnego koła", gdyż warunek ten nie jest możliwy do zrealizowania z tego względu, że z kolei zdaniem Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ulica [...] nie ma statusu drogi gminnej i mieszkanka miasta mogła bez żadnego pozwolenia zgodnie z prawem wybudować na niej płot i zając część ulicy. Wznosząc płot niezgodnie z uzyskanym zezwoleniem spowodowała zajęcie mienia gminnego (Decyzja Wojewody Łomżyńskiego Nr [...] z dnia [...] czerwca 10991 r.) drogi – ulicy [...] przez co spowodowała ograniczenie jej dostępności a zarazem doprowadziła do zakłócenia powszechności korzystania z niej. Zdaniem Gminy ta sytuacja, którą należy uregulować odrębnym postępowaniem nie ma żadnego wpływu na zaliczenie przez uprawnioną Radę Miejską ulicy [...] do kategorii dróg gminnych. Na Gminie natomiast spoczywa obowiązek wyegzekwowania własności gminnej- publicznej i przywrócenie powszechności jej dostępu na danym odcinku. Wbrew stanowisku Wojewody Podlaskiego przedmiotowa droga spełnia warunek możliwości powszechnego z niej korzystania. Mogą korzystać z niej, poza odcinkiem zajętym bezprawnie przez jedną z mieszkanek, wszyscy obywatele, przede wszystkim zaś mieszkający przy tej ulicy. W takim kształcie jak obecnie, ulica [...] ma charakter tzw. "ślepej ulicy". Ustawa o drogach publicznych nie zakazuje zaś istnienia dróg publicznych o takim charakterze. Podnosząc powyższe zarzuty i okoliczności Gmina Goniądz wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i obciążenie organu kosztami postępowania sądowego. Wojewoda Podlaski wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumenty zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodatkowo podkreślił, że w ocenie organu nadzoru nie ulega wątpliwości, iż droga ta nie ma charakteru publicznego i nie każdy może z niej korzystać zgodnie z jej przeznaczeniem (z uwagi na stan jej niezagospodarowania i idącą za tym niefunkcjonalność tego terenu), co stanowi istotną przesłankę warunkującą możliwość uzyskania przez nią przymiotu drogi publicznej. W skardze przyznano, iż mogą z niej korzystać obywatele, a przede wszystkim mieszkańcy tej ulicy, jednak w rozpatrywanej sprawie drogi publicznej nie należy utożsamiać z jej ogólnodostępnością, bowiem ogólnodostępne drogi wewnętrzne nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Przymiot drogi publicznej przysługuje tylko tej drodze, z której może korzystać każdy podmiot. Ostatecznie, wobec przyjęcia funkcjonalnej definicji drogi publicznej, a więc w oderwaniu jej od administracyjnej klasyfikacji, zdaniem organu nadzoru, powyższe przesądza o niemożności zastosowania w niniejszej sytuacji przepisów ustawy o drogach publicznych, umożliwiających zaliczenie ulicy [...] do kategorii drogi gminnej. Dodatkowo organ stwierdził, że istota zaliczenia, a tym samym podjęcie przez jednostkę samorządu terytorialnego działań zmierzających do zastosowania procedury wynikającej z przepisu art. 7 ust. 2 ustawy, sprowadza się do sytuacji, w której możliwe jest wypełnienie dyspozycji normy prawnej art. 1 tejże ustawy, a mianowicie "z drogi takiej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem". Odnosząc się do pozostałych zarzutów organ stwierdził, iż w wydanym rozstrzygnięciu nadzorczym w żaden sposób nie zasygnalizował, a tym bardziej nie przesądził o zaliczeniu tej drogi do danej kategorii przez uprzednio uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Goniądz. Dokonując interpretacji § 7 ust. 1 pkt 17 obowiązującej uchwały nr XIX/75/04 Rady Miejskiej w Goniądzu z dnia 28 kwietnia 2004 r. o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Goniądz organ nadzoru stwierdził jedynie, że przedmiotowy plan określa status ulicy [...], który dodatkowo podkreśla użyty klasyfikator "wewnętrzna". Ponadto organ nadzoru nie kwestionował również tego, że przedmiotowa uchwała w sprawie zaliczenia ulic miasta Goniądza do kategorii dróg gminnych podjęta została w celu założenia i ujednolicenia ewidencji wskazanej w art. 10 ust. 11 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i była pośrednio związana z regulacją art. 103 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w którym wskazano, że dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami gminnymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że drogą publiczna jest droga zaliczona na podstawie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg, z których może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem. Ustawodawca dzieli drogi publiczne ze względu na ich funkcje na drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym, niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Natomiast drogi niezliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Ponadto należy mieć na uwadze, że w zależności od znaczenia drogi w całej sieci drogowej kraju zostały one podzielone na drogi krajowe, drogi wojewódzkie, drogi powiatowe i drogi gminne (art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Z kolei inne kryteria wprowadza rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowane (Dz. U. nr 43, poz. 430). Dzieli ono drogi na autostrady ("A"), ekspresowe ("S"), główne ruchu przyspieszonego ("GP"), główne ("G"), zbiorcze ("Z"), lokalne ("L"), dojazdowe ("D"). Drogi zaliczone do jednej z kategorii w rozumieniu komentowanego przepisu powinny mieć parametry techniczne użytkowe odpowiadające następującym klasom dróg: drogi krajowe – klasy A, S, GP i wyjątkowo trasy G, drogi wojewódzkie – klasy G, Z i wyjątkowo klasy GP drogi powiatowe – klasy G, Z i wyjątkowo klasy L oraz drogi gminne – klasy L, D i wyjątkowo klasy Z. Ze względu na dostępność drogi publiczne dzielą się na drogi ogólnodostępne oraz drogi o ograniczonej dostępności, w tym autostrady i drogi ekspresowe. Rozporządzenie to szczegółowo wskazuje, jakie warunki techniczne i użytkowe musi spełniać droga określonej kategorii (A, S, GP, G, Z, L, D). Skutkuje to postawieniem tezy, że aby zaliczyć drogę do określonej kategorii (w tym przypadku – przede wszystkim klasy L i D) posiłkowo powinno się również korzystać z zapisów tego rozporządzenia określającego dla danej kategorii wymogi techniczne i parametry. Działania takie powinny zmierzać (jak to wskazała strona skarżąca do ujednolicenia kategorii dróg i ich stanu technicznego, co w praktyce oznacza, aby wszystkie drogi określonej kategorii spełniały niezbędne dla nich warunki techniczne. W przedmiotowej sprawie – jak ustalił organ nadzoru na podstawie przeprowadzonej przez pracowników Wydziału Dróg w dniu [...] stycznia 2008 r. wizji lokalnej oraz negatywnej opinii Zarządu Powiatu w Mońkach (uchwała nr 54/72/08 Zarządu Powiatu w Mońkach z dnia 30 stycznia 2008 r.) – droga (ulica [...]) położona w obrębie miasta Goniądza oznaczona nr geodezyjnym działek [...],[...],[...],[...], przebiegająca od ulicy powiatowej [...] do ulicy powiatowej [...] jest niezagospodarowana oraz cechuje się brakiem infrastruktury technicznej oraz komunikacji. Nadto słusznie ustalił organ nadzoru, że droga ta nie ma charakteru publicznego i nie każdy może z niej korzystać zgodnie z jej przeznaczeniem (częściowo jak uważa skarżąca przez bezprawne zajęcie mienia gminnego przez jedną z mieszkanek Goniądza i spowodowanie powstania tzw. "ślepej ulicy"). Jest to droga stanowiąca własność gminną, udostępniona do użyteczności publicznej przede wszystkim mieszkańcom, którzy posiadają przy niej zabudowę jednorodzinną. Nie ma jednak charakteru ogólnodostępnego. Sąd I instancji podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 20 października 2000 roku, sygn. akt III SA 1432/99, iż "każda z kategorii dróg publicznych winna spełniać określone parametry techniczne oraz warunki formalne, prawne, tzn. zaliczenie do danej kategorii dróg winno nastąpić w formie przewidzianej prawem – tj. w formie uchwały. W przypadku dróg gminnych, a więc dróg o znaczeniu lokalnym, zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Konstatując Sąd I instancji stwierdził, iż o tym, czy dana droga jest droga publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych (art. 8 ust. 1 w. w. ustawy)" (opublikowany w bazie LEX nr 47974). Uzyskanie zatem statusu drogi publicznej następuje poprzez zaliczenie jej w trybie przewidzianym ustawa o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1 – 4 ustawy o drogach publicznych i jednocześnie spełnianie warunku możliwości powszechnego z niej korzystania wraz z potrzebną do tego infrastrukturą techniczną. Sąd podkreślił przy tym końcowo, że rozstrzygnięcie organu nadzoru wynikało przede wszystkim ze wskazanych wyżej okoliczności, ale także z fakty, że przedmiotowa ulica została zakwalifikowana jako ulica wewnętrzna w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Goniądz (Uchwała Nr XIX/75/04 Rady Miejskiej w Goniądzu z dnia 28 kwietnia 2004 r.). Jak wskazywała sama skarżąca określenia takiego używano w miejscowym planie również w stosunku do innych ulic, pry czym organ ustalił, że tylko ulica [...] jest niezagospodarowana i nie posiada infrastruktury technicznej. Dlatego też tylko w stosunku do niej wydał rozstrzygnięcie nadzorcze. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Goniądz zaskarżając wyrok w całości. Zarzuciła: 1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie: – art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) przez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału i w konsekwencji poczynienie sprzecznych z treścią ustaleń: a. że plan zagospodarowania przestrzennego miasta Goniądz nie zalicza ulicy [...] do dróg publicznych, b. że ulica [...] nie spełnia warunków technicznych, chociaż organ nadzoru tego nie kwestionował, - art. 134 § 1 ustawy, polegające na dokonaniu własnych ustaleń faktycznych, wykraczających poza ustalenia organów administracji przez przyjęcie, że ulica [...] nie spełnia warunków technicznych, chociaż organ nadzoru takiego zarzutu nie sformułował, - art. 141 § 1 ustawy przez niewyjaśnienie, jakich warunków nie spełnia ulica [...] aby mogła zostać zaliczona do kategorii dróg gminnych a także dlaczego został naruszony art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych; 2. naruszenie prawa materialnego: - art. 1 ustawy o drogach publicznych przez przyjęcie, że ulica [...] nie ma charakteru publicznego i nie każdy może z niej korzystać zgodnie z przeznaczeniem, - art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przez błędną jego wykładnię: a. przyjęcie, że zaliczenie do kategorii dróg gminnych jest uzależnione od spełnienia przez nią warunków technicznych; b. przyjęcie, że przy zaliczeniu drogi do dróg gminnych należy stosować ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego obejmujące tę drogę, c. przyjęcie, ze służenie miejscowym potrzebom ludności nie ma charakteru ogólnodostępnego. W związku z tymi zarzutami wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie kwestionowanego wyroku i rozpoznanie skargi. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według podwójnej wysokości minimalnych stawek przewidzianych w rozporządzeniu Ministra sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych. W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych wyjaśniła, że w planie zagospodarowania przestrzennego ulica [...] została zakwalifikowana jako droga gminna a zatem publiczna. Świadczą o tym zarówno zapisy w części opisowej planu, jak i część graficzna. Sąd uznał też, mimo iż takiego zarzutu nie postawił organ nadzoru, że ulica [...] nie spełnia warunków technicznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej "ustawą", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania określone w § 2 art. 183. Te jednak w tej sprawie nie wystąpiły. Dokonując oceny wniesionej przez Gminę Goniądz skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy. Zakres i przedmiot kompetencji stanowiących rady gminy określa przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przepis ten statuuje zasadę domniemania kompetencji tej rady przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Jako trafny uznać należy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca o drogach publicznych (Dz. U. z 2001 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). W świetle tego przepisu do dróg gminnych są zaliczane drogi o znaczeniu lokalnym, niezliczone do innych kategorii dróg, które stanowią uzupełnienie występujących w danej gminie dróg powiatowych, wojewódzkich lub krajowych. Służą one lokalnym potrzebom. Stanowią one własność gminy, która ma obowiązek łożenia na ich utrzymanie. Uprawnienie do zaliczenia do tej kategorii dróg posiada rada gminy, która dokonuje tego w formie uchwały po zasięgnięciu opinii (niewiążącej) właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Bezsporne jest, że te przesłanki zostały spełnione. Zarząd Powiatu Uchwałą Nr 554/72/08 z dnia 30 stycznia 2008 r. wydał opinię co do zaliczenia ulicy [...] do kategorii dróg gminnych. Wydał co prawda opinię negatywną, lecz stanowisko zarządu powiatu nie jest wiążące dla rady gminy. Należy zauważyć, że pierwotna opinia była pozytywna w odniesieniu do wszystkich ulic. W ocenie Sądu w tym składzie skorzystanie z uprawnienia do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych nie jest uzależnione od spełnienia przez nią warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) tak jak zdaje się wywodzić Sąd I instancji, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2000 r. w sprawie III SA 1432/99. Te przepisy są bowiem przepisami wykonawczymi do prawa budowlanego i mają zastosowanie tylko do budowy drogi publicznej. Podnieść należy, że powołany przez Sąd I instancji wyrok dotyczył szczegółowych zasad wprowadzania za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych. Ocenie Sądu podlegały inne problemy. Ponadto nie wskazano, którego elementu brakuje: technicznego, czy też prawnego. Za trafny należy uznać zarzut naruszenia art. 1 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami z wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Sąd nie potrafił wskazać, dlaczego ulica [...], mimo że łączy dwie ulice powiatowe nie ma charakteru publicznego i nie każdy może z niej korzystać zgodnie z przeznaczeniem. Fakt, że znajduje się przy niej zabudowa jednorodzinna nie powoduje ograniczenia w korzystaniu z drogi przez inne osoby. Z tych tez względów Sąd na podstawie art. 185 § 1 ustawy uchylił wyrok. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd oceni, czy ulica spełnia funkcje, po których mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. O kosztach Sąd orzekł zgodnie z art. 203 pkt 1 ustawy.