I SA/Sz 722/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Chorzępa (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alicja Polańska,, Sędzia NSA Zofia Przegalińska, Protokolant Joanna Marska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 12 marca 2009 r. sprawy ze skargi B. S. P. w G. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przystąpienia do egzekucji i zwrotu tytułów wykonawczych oddala skargę Naczelnik Urzędu Skarbowego w G. postanowieniem z dnia [...]r., nr [...] na podstawie art. 29 § 2 w zw. z art. 27 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) przesłał tytuł wykonawczy wierzyciela B. S.P. w G. z dnia 15 [...]r. Nr [...] i [...] wystawione na zobowiązanych J. W. i D. M. celem usunięcia wad uniemożliwiających wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że przedmiotowy tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 w/w ustawy, gdyż na pierwszej stronie jest nieprawidłowe oznaczenie wierzyciela i w poz. 45 widnieje pieczęć o treści "B. S.P. w G.". Zgodnie z art. 5 § 1 w/w ustawy uprawnionym do wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku określonego w art. 2 w/w ustawy jest: 1) w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - właściwy do orzekania organ I instancji, z zastrzeżeniem pkt 4; 2) dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Oznaczenie wierzyciela w tytułach wykonawczych winno być jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. B. S.P. w G. złożyło zażalenie na powyższe postanowienie. W uzasadnieniu zażalenia, B. S.P. w G. wskazało, że jest jednostką organizacyjną powołaną przez Radę Miasta G. w celu pobierania i dochodzenia opłat z tytułu nieuiszczonych opłat i kar w strefie płatnego parkowania. Pracownicy B. maja status pracowników samorządowych i są upoważnieni przez zarządcę dróg do działania w jego imieniu, a zadania i kompetencje B. określa Uchwała Rady Miasta G. z dnia [...]r. Nr [...]. Dla wykazania niezasadności zarzutów Naczelnika Urzędu Skarbowego w G., B. S.P. w G. wskazało pogląd wyrażony przez sąd administracyjny w sprawie [...]. Dyrektor Izby Skarbowej w S. postanowieniem z dnia [...]r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 123 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm./, art. 18 i art. 29 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz. U. z 2005r., Nr 229, poz. 1945 ze zm./ po rozpatrzeniu zażalenia B. S.P. w G. na postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. z dnia [...]r., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu organ przytoczył art. 5 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stwierdzając, iż uprawnionym do żądania wykonania egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 w/w ustawy, tj. dla obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa jest m.in. organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku. Egzekucja musi dotyczyć obowiązków wyszczególnionych w art. 2 w/w ustawy, tj. podlegają jej tylko obowiązki wymierzane lub pozostające we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej. Zdaniem organu, odwoławczego według nadesłanych upoważnień, statutu, B. S.P. w G. nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 Kpa i nie ma właściwości rzeczowej, o której mowa w art. 20 Kpa. Organem takim stałoby się dopiero po otrzymaniu upoważnienia, o którym mowa w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, który upoważnia radę gminy do zlecania funkcji administracji publicznej organom jednostek określonych w art. 9 ust. 1 i 5 ustawy o samorządzie gminnym. Zlecenie to następuje w formie uchwały rady gminy, która stanowi źródło przekazania kompetencji do władczego działania. Na podstawie takiej uchwały kompetencja do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej przenosi się na inny organ, a kompetencję tę traci organ dotychczasowy. Zdaniem organu odwoławczego B. S.P. w G. posiada upoważnienie, które dotyczy wydawania decyzji lub załatwiania spraw, o których mowa w ustawie o drogach publicznych i wydane zostało na podstawie art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych. W tym przepisie istnieje zastrzeżenie ustawowe, by organ na który przenosi się ustawowa kompetencję wykonywał ją w imieniu organu, któremu ona pierwotnie przysługiwała. Nie powoduje to jednak, zdaniem Dyrektora Izby przeniesienia kompetencji administracji publicznej, która dalej pozostaje w zakresie Prezydenta Miasta. Odnośnie przedłożonych pełnomocnictw z dnia [...]r. i [...]r. organ odwoławczy wskazał, iż nie są to upoważniania o których mowa w art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym i nie powodują, że B. S.P. w G. staje się organem administracji publicznej. Również analiza postanowień Uchwały Rady Miasta G. [...]r. nie pozwala na zmianę wyrażonej wyżej oceny, skoro została ona wydana w oparciu o przepis art. 18 ust. 2 oraz art. 40 ust.2 i art. 41 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym (tekst jednolity Dz.U. Nr 142, poz. 1591 z 2001r.) w związku z art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie ma znaczenie upoważnienie zawarte w art. 21 ust.1 ustawy o drogach publicznych, a takowego w/w uchwała nie zawiera. Na poparcie tej oceny organ powołał poglądy zawarte w wyrokach SN z dnia 4 grudnia 2001r. sygn. V KKN 293/01 oraz NSA z dnia 16 maja 2001r. sygn. III SA 2622/00. W tym kontekście, pełnomocnictwo z dnia [...]r. udzielone E.D. budzi zastrzeżenia, skoro może ono być udzielone pracownikowi organu administracji lub jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi. Dlatego, zdaniem organu odwoławczego w przedstawionych tytułach wykonawczych jako wierzyciel powinien być wskazany Prezydent Miasta G. B. S.P. w G. złożyło skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i wniosło o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, podobnie jak w zażaleniu, B. S.P. w G. wskazało, iż jest jednostką organizacyjną Miasta powołaną przez Radę do pobierania opłat i kar zgodnie z kompetencjami określonymi w Uchwale Rady Miasta G. z dnia [...]r. nr [...]. Pracownicy B. S.P. w G. mają status pracowników samorządowych i są upoważnieni do działania w imieniu zarządcy dróg, którym jest Prezydent Miasta G. Dalej wskazując na przepis art. 2 § 1 pkt 3 ustawy egzekucyjnej B. S.P. w G. wskazało, że egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne, jeżeli pozostają we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej. Takim organem w sprawie jest Prezydent Miasta G., który udzielił kierownikowi B. S.P. w G. pełnomocnictwa w celu wykonywania zadań zarządcy w zakresie pobierania opłat i kar. Kierownik B. S.P. w G. działa w imieniu Prezydenta Miasta na podstawie pełnomocnictwa, o którym mowa w art. 47 ustawy o samorządzie gminnym, a pracownicy B. S.P. w G. na podstawie indywidualnych upoważnień oraz Uchwały Zarządu Miasta Nr [...] z dnia [...]r. kontrolują uiszczenia opłat, pobierają i dochodzą nieuregulowanych opłat na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zdaniem skarżącego są to wystarczające uprawnienia do wykonywania powierzonych zadań. Dalej skarżący powołując przepisy ustawy o drogach publicznych art. 40d ust.2, art. 13 ust.1 pkt 1, art.13f ust.1 i ust.3 oraz art. 19 ust. 2 wskazał, że na B. S.P. w G. spoczywa obowiązek pobierania opłat za parkowanie i opłat dodatkowych, a więc jest podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia, tj. wierzycielem w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 ust 2 cyt. ustawy. Na poparcie wskazanych ocen, skarżący powołał poglądy wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawie I SA/Po-1096/06 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt I SA/Kr 998/07. W odpowiedzi na skargę, powołując dotychczasową argumentację i podkreślając, że B. S.P. w G. wywodzi swoje kompetencje od Prezydenta Miasta, co oznacza brak samodzielnych uprawnień, Dyrektor Izby Skarbowej w S. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przepis art. 1a pkt 13 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz. U z 2002r., Nr 110, poz. 968 ze zm./ określa, iż przez pojęcie wierzyciela rozumie się podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaś w pkt 7 tego przepisu, przez organ egzekucyjny rozumie się organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym lub obowiązków o charakterze niepieniężnym oraz zabezpieczania wykonania tych obowiązków. Nadto, w art. 1a pkt 4 w/w ustawy podano, że przez właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego rozumie się odpowiednio wójta, burmistrza (prezydenta miasta), starostę lub marszałka województwa. Art. 2 w/w ustawy określa jakie obowiązki podlegają egzekucji administracyjnej, w tym m.in. w pkt 5 należności pieniężne przekazane do egzekucji administracyjnej na podstawie innych ustaw. Art. 5 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji określa, że uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. Zgodnie z przepisem art. 40d ust.2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) opłaty określone w art. 13 ust. 1 pkt 2 i art. 40 ust. 3 wraz z odsetkami za zwłokę, opłaty określone w art. 13f ust. 1 oraz kary pieniężne określone w art. 13k ust. 1 i 2, art. 29a ust. 1 i 2 oraz w art. 40 ust. 12 wraz z odsetkami za zwłokę podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W świetle art. 13f ust.1 ustawy o drogach publicznych, za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, korzystający z dróg publicznych ponoszą opłatę dodatkową, której wysokość określa rada miasta/gminy. Wysokość opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 50 zł, pobiera ją zarząd drogi, a w przypadku jego braku zarządca drogi. Nie ma zatem wątpliwości, iż obowiązek zapłaty opłaty dodatkowej, o której mowa w art.13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wynika wprost z przepisów prawa i nie wymaga wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok z dnia 11 stycznia 2005 r. WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 822/04, LEX nr 340505) i może być wykonany w drodze egzekucji administracyjnej. Opłaty za parkowanie są dochodami gminy na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stosownie do art. 19 ustawy o drogach publicznych - organy samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu utrzymania i ochrony dróg są zarządcą drogi. Zalicza się do nich wójt, burmistrz i prezydent miasta. Zarządca drogi na podstawie art. 21 w/w ustawy może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej, będącej zarządem drogi utworzonej, m.in. przez radę gminy jako jej organ. Zarządca drogi jako jednostka budżetowa prowadzi gospodarkę finansową według zasad określonych w ustawie z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych. Opłaty za parkowanie pobiera jako jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego (art. 40 a ust. 1 w/w ustawy). Jeżeli jednostka w postaci zarządu drogi nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca, który może w tym zakresie upoważnić swoich pracowników. Zdaniem Sądu, uprawnienia B. S.P. w G. jako zarządu drogi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych są pochodne od uprawnień Prezydenta Miasta G. jako zarządcy. B. S.P. w G. pozostaje jednostką organizacyjną organu gminy jaką jest prezydent miasta, tym samym nie staje się wierzycielem w zakresie dochodzonej opłaty dodatkowej tylko na skutek uzyskania na mocy art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych, upoważnienia przez prezydenta miasta do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do dokonywania czynności w trybie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W sprawie, zgodnie ze statutem, B. S.P. w G. upoważnione jest między innymi do prowadzenia egzekucji administracyjnej nieuiszczonych opłat dodatkowych, a E. D. (zapewne pracownik B. S.P. w G.) została upoważniona "do działania w imieniu zarządcy drogi do ściągania i pobierania należności z tyt. nieuiszczonych opłat (...) oraz dochodzenia opłat w trybie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w tym do wystawiania (...) tytułów egzekucyjnych i postanowień oraz załatwiania innych spraw w tym zakresie w imieniu Prezydenta Miasta G.". Zdaniem Sądu, zarówno statut, jak i udzielone pełnomocnictwo z [...]r. dla E. D., nie stanowią upoważnienia dla B. S.P. w G. do wystawiania tytułów wykonawczych we własnym imieniu, skoro B. S.P. w G. jest co prawda samodzielną jednostką organizacyjną Miasta G., którego pracą kieruje Kierownik B. S.P. w G., ale działa on na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta Miasta, czyli w jego imieniu. Oznacza to w sprawie, z uwagi na treść przepisu art. 11a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142, poz. 1591 z 2001r.), że skoro Prezydent Miasta G. jest organem właściwym do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, to tytuł wykonawczy, jednostki organizacyjne Urzędu Miasta wystawiają w jego imieniu. W sprawie oznacza to, że prawidłowy tytuł wykonawczy winien posiadać pieczęć nagłówkową lub wskazanie Prezydenta Miasta G, jako wierzyciela oraz pieczęć urzędową (potocznie zwaną okrągłą) – Prezydenta Miasta G, oraz pieczęć osoby upoważnionej do jego podpisania w imieniu Prezydenta. Używanie pieczęci urzędowej uregulowane jest w ustawie z dnia 31 stycznia 1980r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (Dz. U. z 2005r., Nr 235, poz. 2000 ze zm). Art. 16c ust. 1 w/w ustawy stanowi, że urzędową pieczęcią jest metalowa, tłoczona pieczęć okrągła zawierająca pośrodku wizerunek orła ustalony dla godła Rzeczypospolitej Polskiej, a w otoku napis odpowiadający nazwie podmiotu uprawnionego do używania urzędowej pieczęci. Urzędową pieczęcią gminy, powiatu, samorządu województwa lub związku jednostek samorządu terytorialnego może być również pieczęć, o której mowa w ust. 1, zawierająca pośrodku, zamiast wizerunku orła - jako godła Rzeczypospolitej Polskiej, odpowiednio herb gminy, powiatu lub województwa, ale odcisk pieczęci z herbem nie może być umieszczony na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej. Urzędowej pieczęci używają podmioty, o których mowa w art. 2a (ust.3), którymi są m.in. gminy, związki międzygminne oraz ich organy, tj. rada gminy, wójt, burmistrz, prezydent miasta (art. 12a pkt 3 w/w ustawy). B. S.P. w G., nie jest organem gminy, a więc używanie okrągłej pieczęci z godłem w polu 45 tytułu wykonawczego nie ma uzasadnienia prawnego i czyni wydany tytuł wadliwym, uzasadniającym odmowę prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Dlatego, podzielając trafność ustaleń i ocen organu egzekucyjnego, co do braku uprawnienia do wystawiania przez skarżącą tytułów wykonawczych w zakresie dochodzenia należności z tytułu opłat za miejsca postojowe w strefie płatnego parkowania, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.