I OSK 859/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie sędzia del. WSA Jacek Fronczyk sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1678/08 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2008 r. [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1678/08 uchylił decyzje organu I i II instancji w sprawie skargi A. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2008 r. [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy: Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] września 2008 r., [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. M., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Stołecznego Policji [...] z dnia [...] lipca 2008 r. odmawiającą przyznania ww. prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu organ podał, że A. M., pełniący służbę w Policji od dnia 22 lipca 1999 r. i mianowany do służby stałej w dniu 22 listopada 2002 r., do dnia 19 maja 2008 r. zamieszkiwał w domu przy ul. [...] w R.-J. stanowiącym jego własność, który zbył w drodze umowy sprzedaży, aktem notarialnym Repertorium A [...] z dnia [...] maja 2008 r., na rzecz Skarbu Państwa – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z przeznaczeniem dla budowy drogi ekspresowej w korytarzu zarezerwowanym pod autostradę A-2, to jest na cel uzasadniający jej wywłaszczenie. W dniu [...] czerwca 2008 r. A. M. złożył oświadczenie mieszkaniowe w celu ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, którym wykazał, że zbył zajmowany dom przy ul. [...] w R-J. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Komendant Stołeczny Policji orzekł o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego wskazując, iż bez względu na przyczynę zbycia nieruchomości, utrata prawa do niej skutkuje brakiem podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia. Rozpoznając odwołanie, Komendant Główny Policji stwierdził, że przepisy rozdziału 8 ustawy o Policji poświęcone zostały poszczególnym uprawnieniom mieszkaniowym funkcjonariuszy. Przede wszystkim artykuł 88 ust. 1 ustawy statuuje ogólną zasadę, zgodnie z którą policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane ustawą resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych policjantów, przede wszystkim poprzez przydział lokalu mieszkalnego – zgodnie z art. 90 ustawy o Policji oraz pomoc finansowa, która przysługuje w przypadku, gdy policjant nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej – art. 94 ust. 1 ustawy. Jednakże lokalu mieszkalnego nie można przydzielić policjantowi m.in. w razie zbycia przez policjanta lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego, lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu (...) – art. 95 pkt 4 ustawy pragmatycznej. Inną formą rekompensaty za brak lokalu mieszkalnego jest wypłata równoważnika pieniężnego, którego ogólna zasada przyznawania została zawarta w art. 92 ustawy o Policji, zgodnie z którym funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Postanowienia te zostały rozwinięte w § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), stanowiące katalog negatywnych przesłanek, po zaistnieniu których przedmiotowe świadczenie policjantowi nie przysługuje. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie kluczową rolę odgrywa przepis § 1 ust. 2 pkt 1, który stanowi, iż równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w ust. 1. W rozpatrywanym stanie faktycznym bezspornym jest, że A. M. był właścicielem nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym położonej w miejscowości R.-J. przy ul. [...] , którą zbył umową sprzedaży – aktem notarialnym Repertorium A nr [...] z dnia [...] maja 2008 r. Jak wynika z cytowanych powyżej przepisów zarówno ustawy pragmatycznej, jak i rozporządzeń wykonawczych, prawo do lokalu mieszkalnego, jak i do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego posiadają jedynie policjanci, którzy nie posiadają (posiadali) mieszkania lub domu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Przesłanki przyznania przedmiotowego świadczenia zostały wymienione w przepisach § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. i stanowią zamknięty katalog. Tym samym, dokonana analiza akt sprawy i zebranego w sprawie materiału dowodowego w świetle przepisów prowadzi do wniosku, że zainteresowany spełnia negatywne przesłanki przyznania przedmiotowego świadczenia, objęte dyspozycją przepisów § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i wskazano, że skarżący został zmuszony do sprzedaży nieruchomości położonej we wsi J. ul. [...] gmina R. (na której zakup nie korzystał z pomocy finansowej Policji) na cel publiczny Skarbowi Państwa – Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z przeznaczeniem na budowę drogi ekspresowej A-2, to jest cel uzasadniający jej wywłaszczenie zgodnie z ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 z 2003 r. ze zm.) w związku z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jego przypadek jest szczególny, czego nie uwzględnia rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), zwanej dalej ustawą o Policji, Sąd stwierdził, iż podstawę prawną przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego stanowi art. 92 ust. 1 w związku z art. 95 ust. 1 ustawy o Policji, przy czym przez zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych policjanta należy rozumieć posiadanie przez niego lub członków jego rodziny lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W konsekwencji również, gdy chodzi o negatywną przesłankę przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a co za tym idzie, negatywną przesłankę uzyskania prawa do równoważnika pieniężnego, o której mowa w art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, należy mieć tu na myśli zbycie lokalu odpowiadającego przysługującym mu normom powierzchniowym. Tylko w takim bowiem przypadku można uznać, że funkcjonariusz, mając zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, sam się ich pozbawił. W rozpoznawanej sprawie organy przyjęły kategorycznie, iż przez sam fakt zbycia przez A. M. prawa do lokalu i to bez zbadania, czy był to lokal, który spełniał wymogi norm powierzchniowych, jest podstawą do odmowy przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Jednocześnie zauważono, że faktyczną podstawą prawną rozstrzygnięcia organu I instancji, utrzymanego w mocy zaskarżoną decyzją, były przepisy rangi podustawowej, a mianowicie § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), zamiast wskazanej wyżej przez Sąd podstawy mającej oparcie w przepisach ustawy o Policji. Wskazane uchybienia przepisów prawa materialnego miały niewątpliwy wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy. Sąd wskazał, iż rozpoznając sprawę ponownie, organ winien wziąć pod uwagę dokonane przez Sąd ustalenia prawne oraz zbadać, czy zbyty przez skarżącego lokal spełniał wymogi wynikające z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Od powyższego wyroku wniesiono skargę kasacyjną i zaskarżając go w całości zarzucono: – naruszenie prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, tj. art. 92 ust. 1 i 2 w związku z art. 95 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegające na wadliwym wnioskowaniu, iż dom wymieniony w art. 95 ust. 1 pkt 4, o którym mowa w pkt 2 tego przepisu powinien odpowiadać co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej, podczas gdy zastrzeżenie to dotyczy jedynie lokalu mieszkalnego określonego w pierwszym zdaniu art. 95 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy oraz § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego poprzez uznanie, iż przepis ten nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 134 § 1 i art. 135, art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd zamiast rozstrzygnąć kwestie merytorycznie wyszedł poza granice skargi i dokonał wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego przyjmując, iż w rozpatrywanej sprawie chodzi o lokal mieszkalny, podczas, gdy materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na zbycie domu i w takim przypadku nie ma warunku uzależniającego przyznanie świadczenia równoważnika pieniężnego za brak, bowiem może on występować jedynie w razie zbycia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym policjantowi normom zaludnienia. Wobec tego konieczność zbadania czy zbyty lokal spełniał wymogi norm zaludnienia nie znajduje uzasadnienia. Jednocześnie nie do przyjęcia jest teza, iż przepis rozporządzenia MSWiA nie mógł stanowić jednej z podstaw prawnych. Sąd nie przedstawił żadnej argumentacji podważającej moc tych przepisów i nie odniósł się do brzmienia § 1 ust. 2 pkt 1 tegoż rozporządzenia. Ponadto zapatrywania Sądu są sprzeczne z przyjętą linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikającą z uchwały I OPS 3/08 jak również z wyroków. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlegała oddaleniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej to właśnie ten przepis statuuje zasadę, iż wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi i rozstrzyga w granicach danej sprawy, a nie w granicach skargi. Podniesienie więc przez Sąd I instancji okoliczności, które nie były brane pod uwagę przez organy rozstrzygające w niniejszej sprawie jest działaniem w ramach przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. Należy zgodzić się z kasatorem, iż Sąd i instancji nie odniósł się do problemu, czy zbycie domu w ramach procesu wywłaszczeniowego jest "zbyciem" w rozumieniu art. 95 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy o Policji. Kwestie te będą musiały być ewentualnie przedmiotem ponownego rozważenia, przy czym organ zobligowany będzie przeanalizować czy faktycznie istnieje różnica prawna pomiędzy zbyciem nieruchomości na cel wywłaszczenia i wywłaszczeniem nieruchomości na dany cel, biorąc pod uwagę, że zarówno w jednym, jak i drugim przypadku istnieje element "przymusu" oraz "konieczności". Jednakże kwestie te nie będą miały zasadniczego znaczenia w przypadku, gdy zbyty przez skarżącego dom nie spełniał norm powierzchniowych. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie jest zasadne. Jak podniesiono w skardze kasacyjnej orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie czy do domu należy również stosować przepisy dotyczące przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej wg norm zaludnienia nie było jednolite. Jednakże kwestie te zostały wyjaśnione w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt I OPS 7/09. Wprawdzie odnoszą się one do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego funkcjonariusza Straży Granicznej, jednakże przepisy zarówno powołanej ustawy o Policji, jak i ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) są w tym zakresie identyczne (art. 96 ust. 1, art. 99 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 cyt. ustawy o Straży Granicznej). W uchwale tej Sąd przywołał ugruntowany już w orzecznictwie pogląd, iż równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego ma charakter kompensacyjny. Jeżeli więc funkcjonariusz nie posiada lokalu i nie ma możliwości przydziału takiego odpowiedniego lokalu, to równoważnik pieniężny jest surogatem zasadniczego uprawnienia funkcjonariusza, którym jest prawo do otrzymania lokalu w naturze. Ponieważ prawo do tego równoważnika powiązane jest z uprawnieniem do przydziału lokalu mieszkalnego o odpowiednim powierzchniowym normatywie to zbędne było dodanie tego zastrzeżenia w art. 92 ust. 1 cyt. ustawy o Policji. Natomiast posiadanie domu jednorodzinnego lub mieszkalno-pensjonatowego nie oznacza, że funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Jak wskazał Sąd w powołanej uchwale przepisy dotyczące posiadania domu zostały tak sformułowane, że nie wynika z nich wprost, iż posiadanie domu należy wiązać z posiadaniem określonego lokalu mieszkalnego w takim domu, to jednak biorąc pod uwagę fakt, iż celem przepisów regulujących uprawnienia mieszkaniowe funkcjonariuszy jest zamieszkanie w miejscowości, w której pełnią służbę lub w miejscowości pobliskiej, należy przyjąć, "iż posiadanie domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego, w rozumieniu tych przepisów, oznacza możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkalnych funkcjonariusza poprzez posiadanie w takim domu mieszkania o odpowiedniej powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszowi... Kwestia posiadania domu, jako przesłanki wyłączającej prawo do przydziału lokalu i równoważnika pieniężnego, łączy się z zaspokojeniem potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza poprzez posiadanie odpowiedniego mieszkania w takim domu." Ze stanowiskiem tym zgadza się w pełni skład orzekający w niniejszej sprawie. Przenosząc je na grunt niniejszej sprawy, należy uznać, iż również w przypadku zbycia domu, o czym stanowi art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, wyłączona jest możliwość przydzielenia lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji, a co za tym idzie również możliwość uzyskania równoważnika pieniężnego za jego brak, tylko w przypadku gdy policjant posiadał w takim domu mieszkanie odpowiadające przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. W związku z tym stwierdzić należy, iż stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie jest prawidłowe, a skarga kasacyjna niezasadna. Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.