VI SA/Wa 36/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2009 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia i zobowiązania do przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oddala skargę Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego –M. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "M." z siedzibą przy ul. [...] w W., od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Prezydent W. decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 204, poz. 2086), nałożył na skarżącego karę pieniężną w kwocie 1.407,00 złotych za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego ulicy [...] w W. w okresie od dnia [...] stycznia 2008 r. do dnia [...] maja 2008 r., które polegało na ustawieniu zadaszenia o łącznej powierzchni 10,5 m². Organ zobowiązał jednocześnie skarżącego do przywrócenia, zajętego bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ul. [...] w W. (dz. ew. nr [...]) do stanu poprzedniego. Podstawą faktyczną były ustalenia dokonane podczas kontroli terenowych przeprowadzonych przez Zarząd Terenów Publicznych w dniach [...] stycznia 2008 r., [...] lutego 2008 r., [...] lutego 2008 r., [...] lutego 2008 r., [...] marca 2008 r., [...] marca 2008 r., [...] kwietnia 2008 r., [...] kwietnia 2008 r., [...] maja 2008 r., [...] maja 2008 r., [...] czerwca 2008 r. oraz [...] lipca 2008 r. W odwołaniu od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2008 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o jej uchylenie, podnosząc, że została wydana w oparciu o niepełny materiał dowodowy. Wskazał, że skarżący, nabywając wymienioną nieruchomość nie wiedział, że zadaszenia dokonano bez zezwolenia, gdyż z informacji udzielonych przez poprzedniego właściciela nieruchomości wynikało, że zadaszenia dokonano zgodnie z prawem. Skarżący nie mógł więc wiedzieć o bezprawnym charakterze zajęcia pasa drogowego. Mając na uwadze stan sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., odwołując się do treści art. 40 ust. 1 – 4 ustawy o drogach publicznych stwierdziło, że zarządca drogi jest zobligowany do pobrania opłaty zarówno za zajęcie pasa drogowego, jak i za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, która w tym przypadku przybiera formę kary administracyjnej. W obu przypadkach naliczenie opłaty lub kary następuje w drodze wydania decyzji administracyjnej. Obowiązkiem zarządcy drogi jest stwierdzenie określonego stanu faktycznego, tj. odnotowanie wpływu wniosku o zajęcie pasa drogowego w celach określonych w ustawie, a więc przez ustawę akceptowalnych, albo zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. W przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, organ nie może badać przyczyn zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, oceniać stopnia winy strony czy też miarkować wysokości wymierzanej kary. Organ może jedynie, po stwierdzeniu faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wydać decyzję administracyjną wymierzając karę w przewidzianej w ustawie wysokości. Odnosząc się do stanowiska skarżącego zawartego w odwołaniu, w którym jako okoliczność wykluczającą zasadność nałożonej kary wskazano brak wiedzy o rzeczywistym stanie prawnym przedmiotowej nieruchomości, organ odwoławczy uznał, że stwierdzenie to nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Prezydent W. zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. poinformował skarżącego, że wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego poprzez usunięcie zadaszenia oraz naliczenia kary pieniężnej za zajęcie tego pasa drogowego. Organ wskazał w zawiadomieniu, że zajęcie bez zezwolenia w/w pasa drogowego stwierdzono podczas kontroli terenowej w dniu [...] stycznia 2008 r. Zawiadomienie to zawierało pouczenie o przysługującym stronie prawie składania wyjaśnień, zapoznania się z aktami sprawy, robienia odpisów notatek oraz wypowiadania się co do zebranego materiału dowodowego. Pomimo dwukrotnego prawidłowego zawiadomienia, skarżący ze wskazanych uprawnień nie skorzystał. W świetle powyższych ustaleń, organ odwoławczy odrzucił jako niezasadne stanowisko skarżącego, mówiące o tym, że strona postępowania nie była świadoma faktu zajmowania bez zezwolenia pasa drogowego ul. [...] w W. Pismem z dnia [...] grudnia 2008 r. skarżący, reprezentowany przez radcę prawnego - działając za pośrednictwem organu - zaskarżył w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie art. 40 ust. 1 oraz art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych - poprzez błędne zastosowanie dyspozycji podanego przepisu oraz art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. w związku z niedokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organy administracji publicznej nie wzięły pod uwagę faktu, że to nie skarżący był podmiotem, który umieścił zadaszenie w pasie drogowym, gdyż powyższa okoliczność miała miejsce przed nabyciem przez niego nieruchomości i została dokonana przez poprzedniego właściciela. Oznacza to, że obowiązek wystąpienia o wydanie decyzji zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, spoczywał na poprzednim właścicielu nieruchomości, który, co jest istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, nie poinformował skarżącego o braku takiego zezwolenia. Ponadto, zajęcie pasa drogowego polegające na umieszczeniu bez zezwolenia zadaszenia zostało dokonane przed nabyciem lokalu przez skarżącego. Skoro to nie skarżący umieścił na pasie drogowym zadaszenie i to nie on zajął pas drogowy, nie może ponosić odpowiedzialności za działanie osoby trzeciej. Zdaniem skarżącego, organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania, tj. art. 7 i 8 K.p.a. W toku postępowania administracyjnego nie dopełniono obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy, nie dokonano żadnych czynności zmierzających do ustalenia, od kiedy przedmiotowe zadaszenie znajduje się nad lokalem i kto faktycznie je wybudował. Wskazując na naruszenie zasady wyrażonej w art. 8 K.p.a. skarżący podał, że brak wiedzy o bezprawnym zajęciu pasa drogowego wynikał z przeświadczenia, iż zadaszenie stanowi część lokalu, o czym zapewniali skarżącego poprzedni właściciele nieruchomości. W związku z powyższym także kara za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, została nałożona na skarżącego wbrew przepisowi art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych wskazany przepis może być stosowany wyłącznie w przypadku zawinionego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (wyrok NSA z dnia 17 czerwca 1998 r., sygn. akt II SA 537/98). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 lipca 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 417/07 stwierdził, że kara pieniężna, o której mowa w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych powinna być pobierana jedynie w tych przypadkach, gdy sprawcy zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia można przypisać kwalifikowany przejaw winy, a ponadto zarządca drogi nie akceptuje tego stanu rzeczy, w szczególności, gdy zajęcie pasa drogowego stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Jak stanowi przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga M. M. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...], jak również poprzedzająca ją decyzja Prezydenta W. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oraz zobowiązania do przywrócenia zajętego bez zezwolenia pasa drogowego (dz. [...] nr [...]) do stanu poprzedniego, są zgodne z obowiązującym prawem. Przedmiotowe decyzje nie naruszają - zdaniem Sądu - zarówno przepisów prawa materialnego - art. 40 ust. 1 i ust. 4 oraz ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), jak również przepisów postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 40 ust.12 ustawy o drogach publicznych, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości 10 - krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6 tego przepisu. Jak wynika z art. 40 ust. 16 ustawy o drogach publicznych warunki niezbędne do udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego zostały określone rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), które w § 1 ust. 1 i ust. 2 stanowi, że zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek u zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, który to wniosek powinien zawierać imię i nazwisko oraz adres lub nazwę i siedzibę podmiotu występującego o zajęcie pasa drogowego, cel zajęcie pasa drogowego, lokalizację i powierzchnię zajętego pasa drogowego, planowany okres zajęcia pasa drogowego. W myśl cytowanych przepisów ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga uprzedniego zezwolenia zarządcy drogi, w postaci decyzji administracyjnej. Nie jest więc możliwe legalne zajmowanie pasa drogowego drogi publicznej bez stosownego zezwolenia właściwego zarządcy drogi. W przeciwnym bowiem przypadku zarządca drogi na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. W przedmiotowej sprawie bezspornym jest, że sporne zadaszenie nad wejściem do lokalu było usytuowane bez zezwolenia zarządcy. Dlatego za zgodne z prawem uznać należy działania organu, który stosownie do treści art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 ustawy, tj. w wysokości 1.407,00 złotych. W przedmiotowej sprawie skarżący nie kwestionował braku zezwolenia, starał się natomiast wykazać, że jego działania nie były umyślne i wynikały z braku wiedzy. Rozstrzygnięcia wymaga więc kwestia czy brak wiedzy o stanie prawnym nabywanej nieruchomości, na którą powołuje się skarżący, może być okolicznością wyłączającą stosowanie art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem Sądu, racja leży po stronie zarządcy drogi, który słusznie nie uwzględnił stanowiska skarżącego przy wydaniu decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, albowiem cytowany przepis ma charakter obligatoryjny, a nałożenie kary nie jest uzależnione od uprzedniego wykazania po stronie skarżącego zawinienia w braku złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jak wskazano powyżej, zajęcie pasa drogowego wymaga stosownego zezwolenia, a to oznacza, że do obowiązków podmiotu nabywającego nieruchomość, w niniejszej sprawie lokal użytkowy, należy ustalenie stanu prawnego nie tylko lokalu, ale również wszelkich obiektów, które się z nim funkcjonalnie łączą. Przedsiębiorca, nabywając lokal w ramach prowadzonej działalności gospodarczej winien zapoznać się z obowiązującymi przepisami oraz uzyskać orientację co do brakującej dokumentacji. W razie jakichkolwiek wątpliwości winien zasięgnąć informacji we właściwych rzeczowo organach lub instytucjach. W kwestii zadaszenia powinien zwrócić się do zarządcy drogi o udzielenie stosownych informacji. Tego rodzaju podwyższonej staranności wymaga się od podmiotu profesjonalnie zajmującego się prowadzeniem działalności gospodarczej. Przedsiębiorca nie może natomiast powoływać się na ustalenia wynikające z ustnych zapewnień poprzednich właścicieli nabytego lokalu, że wybudowane zadaszenie jest jego częścią i zostało dokonane zgodnie z prawem, jako na wiarygodne źródło wiedzy o stanie prawnym, usprawiedliwiające brak wymaganych przez prawo zezwoleń. Sąd stwierdził nadto, iż prawa skarżącego w postępowaniu administracyjnym zostały w sposób prawidłowy zagwarantowane. Miał on bowiem możliwość zapoznania się z aktami sprawy postępowania administracyjnego, o czym świadczy pismo Prezydenta W. z dnia [...] kwietnia 2008 r. zawiadamiające o wszczęciu postępowania administracyjnego, w tym o prawie do składania wyjaśnień, zapoznawania się z aktami sprawy, robienia odpisów i notatek oraz wypowiadania się co do zebranego materiału dowodowego, ustalając na tym etapie postępowania faktyczną sytuację prawną nabytego lokalu. Reasumując, bez znaczenia dla oceny sprawy pozostaje okoliczność, kto rzeczywiście zadaszenie wybudował, gdyż sankcje określone w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych są konsekwencją zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, przez co należy rozumieć nie tylko osobiste posadowienie obiektu w ramach pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, lecz także użytkowanie obiektu nie związanego z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (v. art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych) bez uprzedniego uzyskania zezwolenia w formie decyzji, o której mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2006 r. sygn. akt I OSK 1334/05, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2111/06, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2008 r. sygn. akt II GSK 276/08). Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej okoliczności sprawy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.