II SA/Po 633/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2009 r. sprawy ze skargi M. i Z.B. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. /-/E. Podrazik /-/ J. Szaniecka /-/A. Łaskarzewska Decyzją z dnia 25 listopada 1997 r. ([...]) Kierownik Urzędu Rejonowego w K. nakazał inwestorowi – M. B. wykonać rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce o nr ewid. gruntów [...] i [...] w miejscowości G. Gm. Ś . Wojewoda Koniński po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego decyzją z dnia 12 stycznia 1998 r. ([...]) utrzymał w mocy wyżej wymienioną decyzję o rozbiórce. Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu wyrokiem z dnia 8 października 1998 r., sygn. akt II SA/Po 235/98 oddalił skargę inwestora na decyzję Wojewody Konińskiego z dnia 12 stycznia 1998 r. W dniu 25 kwietnia 2007 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wpłynął wniosek M. B. o wznowienie postępowania administracyjnego w opisanej wyżej sprawie, do wniosku zostało załączone zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy Ś. z dnia 24 kwietnia 2007 r. ([...] ) dotyczące aktualnego przeznaczenia terenu, na którym znajduje się działka o nr geod. [...]. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 czerwca 2007 r. ([...]) na podstawie art.151 § 1 pkt 1 kpa odmówił uchylenia decyzji Wojewody Konińskiego z dnia 12 stycznia 1998 r. Decyzją z dnia 25 października 2007 r. ([...]) powołując się na art. 151 § 1 pkt 1 kpa ponownie odmówiono uchylenia decyzji Wojewody Konińskiego z dnia 12 stycznia 1998 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. i Z. B., decyzją z dnia 27 grudnia 2007 r. ([...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 października 2007 r. Pismem z dnia 13 lutego 2008 r. M. i Z. B. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o wydanie - w trybie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 11, poz. 726) - pozwolenia na użytkowanie obiektu zrealizowanego na działkach o nr ewid. gruntów [...] i [...] w miejscowości G. Gm. Ś . Wnioskodawcy podkreślili, iż do dnia dzisiejszego rozbiórka nie została wykonana, a zgodnie z art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym wyżej powołaną ustawą nie można nakazać rozbiórki o ile upłynęło 5 lat od daty zakończenia budowy, przepis ten może być zastosowany nawet jeśli została wydana decyzja o rozbiórce pod warunkiem nie została ona wykonana. Aktualnie lokalizacja przedmiotowego budynku pozostaje w zgodzie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ś . Wnioskodawcy podkreślili także, że na konieczność badania planu z daty decyzji legalizacyjnej wskazywał także Trybunał Konstytucyjny. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 17 kwietnia 2008 r. ([...]), na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie rozpatrzenia wniosku M. i Z. B. o wydanie pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce o nr ewid. gruntów [...] i [...] w miejscowości G. Gm. Ś . W uzasadnieniu organ I instancji podniósł, iż obiekt budowlany, co do którego złożono wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie jest objęty nakazem rozbiórki, bowiem sprawa dotycząca samowoli budowlanej została rozstrzygnięta ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 25 listopada 1997 r. ([...]) orzekającą obowiązek rozbiórki. Organ zauważył, iż wydanie nowej decyzji merytorycznej w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną powodowałoby wadę skutkującą nieważnością takiej decyzji z mocy art. 156 § 1 pkt 3 kpa. W ocenie organu, przy tak sformułowanym wniosku jedynym możliwym rozstrzygnięciem jest umorzenie postępowania z powodu bezprzedmiotowości ze względu na istnienie rozstrzygnięcia administracyjnego w sprawie. Odnosząc się do możliwości ubiegania się o pozwolenie na użytkowanie według przepisu art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 99, poz. 665), to jest "legalizacji samowoli budowlanej bez tzw. opłat legalizacyjnych" organ stwierdził, iż przepis ten również nie znajduje zastosowania, gdyż sprawa ta została już rozstrzygnięta ostateczną decyzją nakazująca rozbiórkę. Ponadto organ wskazał na przesłanki do skutecznego występowania z wnioskiem legalizacyjnym w trybie powyższego przepisu i stwierdził, że takim wnioskodawcą może być jedynie właściciel obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego; właściciel, który nie spełnia powyższych przesłanek nie jest legitymowany do ubiegania się o legalizację samowoli budowlanej w tym trybie i w takiej sytuacji zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, na potwierdzenie czego organ wskazał stanowisko orzecznictwa. Organ przytoczył także treść art. 105 kpa oraz wyrok NSA z dnia 27 stycznia 1998 r. (I SA/Łd 1025/96), jako podstawę umorzenia postępowania organ wskazał art. 105 § 1 kpa. Z powyższą decyzją nie zgodzili się M. B. i Z. B., którzy w odwołaniu z dnia 30 kwietnia 2008 r. zaskarżonej decyzji zarzucili obrazę art. 105 § 1 kpa, art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1995 r. do dnia 11 lipca 2003 r., to jest w czasie, gdy przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany, i wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, względnie o zmianę zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku. W ocenie odwołujących organ, który zgodnie z art. 61 § 3 kpa wszczął postępowanie na ich wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, powinien wydać merytoryczną decyzję, bowiem brak jest podstaw do umorzenia postępowania i nie można uznać, iż zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 kpa, skoro w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie nie zapadła dotychczas żadna decyzja. Odwołujący podkreślili, iż we wniosku skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego uzasadnili dlaczego uważają, że art. 49 Prawa budowlanego ma w przedmiotowej sprawie zastosowanie i nie pominęli negatywnych decyzji oraz wyroku sądu administracyjnego, które w sprawie zapadły. Zdaniem odwołujących art. 49 Prawa budowlanego jest swoistego rodzaju amnestią, dlatego też poprzednie negatywne rozstrzygnięcia nie mogą być przeszkodą w jego zastosowaniu. Dalej odwołujący podnieśli, iż zgodnie z art. 162 § 1 kpa istnieje możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jeżeli stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony i zdaniem odwołujących przepisem takim jest art. 49 prawa budowlanego; ponadto stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o rozbiórce leży w interesie społecznym, na co wskazuje zaświadczenie Burmistrza Gminy, że lokalizacja istniejącego budynku gospodarczego jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz oceną techniczną przedmiotowego budynku. W ocenie odwołujących nie leży w interesie społecznym rozbiórka budynku gospodarczego zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i prawidłowo zbudowanego, nawet jeśli budynek ten został wzniesiony niezgodnie z pozwoleniem na budowę i takich też budynków dotyczy art. 49 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia 29 maja 2008 r. ([...]), wydaną na podstawie art. 104 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść art. 105 § 1 kpa i stwierdził, iż organ I instancji prawidłowo uznał, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. Zdaniem organu odwoławczego jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne staje się niedopuszczalne w sytuacji, gdy brak materialno-prawnych podstaw do władczej ingerencji organu w formie decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie swojego stanowiska organ wskazał pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r. (sygn. akt III SA 2225/01) oraz w literaturze przedmiotu (B.Adamiak, J.Borkowski [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 1996, s. 462). Organ podkreślił, iż zgodnie z powołanym przepisem postępowanie należy umorzyć, jeżeli z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Organ II instancji zwrócił uwagę na fakt, iż w obrocie prawnym znajduje się decyzja o nakazie rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego z dnia 25 listopada 1997 r., wydana przez Kierownika Urzędu Rejonowego w K. i już tylko z tej przyczyny postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest bezprzedmiotowe, bowiem nie jest możliwe udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego objętego ostateczną decyzją z dnia 25 listopada 1997 r. ([...]) o nakazie rozbiórki. Na decyzję organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyli M. i B. i Z. B., którzy zarzucili zaskarżonemu naruszenie art. 105 i art. 107 § 3 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz art. 49 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1995 r. do dnia 11 lipca 2003 r. W uzasadnieniu skarżący przedstawili argumentację zbieżną z tą, którą zawierało odwołanie od decyzji organu I instancji. W ocenie odwołujących organ, który zgodnie z art. 61 § 3 kpa wszczął postępowanie na ich wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, powinien wydać merytoryczną decyzję; żadna decyzja w przedmiocie użytkowania nie zapadła, zatem art. 156 § 1 pkt 3 kpa w sprawie nie ma zastosowania. W ocenie skarżących organy administracji pomyliły zagadnienie braku podstaw do uwzględnienia ich wniosku z bezprzedmiotowością postępowania, które ma miejsce w sytuacji, gdy brak jest podstaw procesowych by toczyło się postępowanie procesowe lub są przeszkody procesowe uniemożliwiające prowadzenie postępowania. Skarżący podnieśli, iż w obydwu zaskarżonych decyzjach nie zajęto się zagadnieniem możliwości wydania merytorycznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie pomimo istnienia prawomocnej decyzji o rozbiórce, a poprzez zastosowanie art. 105 kpa organy administracji uniknęły rozważenia ich argumentów, co stanowi także naruszenie art. 107 § 3 kpa. Zdaniem skarżących art. 49 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1995 r. do dnia 11 lipca 2003 r., który przytoczyli w skardze, dawał możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie mimo istnienia decyzji o nakazie rozbiórki; przepis ten obowiązywał w okresie budowy przedmiotowego budynku, zatem ma w sprawie zastosowanie. Skarżący podkreślili, iż do dnia dzisiejszego ostateczna decyzja w przedmiocie nakazania rozbiórki, wydana przez Wojewodę Konińskiego w dniu 12 stycznia 1998 r., nie została wykonana, a w dacie wydania powyższej decyzji nie upłynęło jeszcze 5 lat od zakończenia budowy, stąd art. 49 Prawa budowlanego nie mógł być zastosowany, jednakże 5 lat od wydania ostatecznej decyzji o rozbiórce minęło w dniu 12 stycznia 2003 r., a więc w dacie obowiązywania art. 49 Prawa budowlanego i w okresie obowiązywania tego przepisu minęło 5 lat od daty zakończenia budowy. Skarżący wyrazili pogląd, iż w takiej sytuacji należy do decyzji o rozbiórce zastosować art. 162 § 1 kpa, bowiem istnieje możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę jako bezprzedmiotowej, a stwierdzenie wygaśnięcia nakazuje przepis prawa - art. 49 Prawa budowlanego w powołanym brzmieniu. Na uzasadnienie swojego stanowiska skarżący wskazali pogląd Z.Niewiadomskiego wyrażony w Komentarzu do Prawa budowlanego C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 501 oraz powołany tam wyrok NSA. Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący domagali się o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż niniejsze postępowanie dotyczy pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego, co do którego wydano ostateczną i prawomocną decyzję o jego rozbiórce. Ze zgromadzonych akt administracyjnych wynika bowiem jednoznacznie, że w przedmiocie rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego prowadzone było przez właściwy organ postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją nakazującą rozbiórkę przedmiotowego budynku. Decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 25 listopada 1997 r. ([...]) nakazująca rozbiórkę, po przeprowadzonej kontroli instancyjnej oraz sądowej ostała się w swej treści, jest zatem prawomocna i wykonalna. Wprawdzie po prawomocnym zakończeniu postępowania w sprawie nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku skarżący zainicjowali postępowanie wznowieniowe, nie doprowadziło ono jednak do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej nakazującej rozbiórkę. Skutkiem powyższego, kwestionowana przez skarżących decyzja o rozbiórce budynku gospodarczego nadal funkcjonuje w obrocie prawnym i jest wykonalna. W tej sytuacji wydanie decyzji dotyczącej pozwolenia na użytkowanie obiektu stoi w oczywistej sprzeczności z treścią decyzji nakazującej skarżącej M. B. rozbiórkę przedmiotowego budynku. Z treści decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego wynikała konieczność zrealizowania tego obowiązku do dnia 30 czerwca 1998 r. brak jego wykonania do chwili obecnej nie oznacza, że decyzja nie jest już wykonalna. Reguły postępowania administracyjnego, w tym postępowania egzekucyjnego w administracji nie przewidują przedawnienia wykonania decyzji administracyjnych, w przepisach prawa budowlanego również brak regulacji stanowiącej o przedawnieniu wykonania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Zatem biorąc pod uwagę wymagalność obowiązku rozbiórki, niedopuszczalne jest orzekanie w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu objętego tym nakazem, treść uprawnienia stałaby wówczas w oczywistej sprzeczności z treścią nałożonego obowiązku, nie jest możliwe jednoczesne korzystanie z uprawnienia i wykonanie obowiązku. Z powyższych względów stwierdzić należy, iż pozwolenie na użytkowanie nie może służyć legalizowaniu obiektów budowlanych, co do których orzeczono nakaz rozbiórki, jak tego domagają się skarżący (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 listopada 2008 r., II SA/Po 168/07, dostępny w bazie orzeczeń ze strony internetowej http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Złożenie wniosku o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku, co do którego orzeczono prawomocnie nakaz rozbiórki czyni wszczęte takim wnioskiem postępowanie administracyjne bezprzedmiotowym (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2002 r., II SA/Gd 524/00, niepubl.). W konsekwencji uznać należy, iż trafnie organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, którą to decyzją postępowanie wszczęte na skutek wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku umorzono na podstawie art. 105 § 1 kpa. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze wskazać należy, że nie zdołały one podważyć prawidłowości zaskarżonej decyzji. Wbrew temu co podnoszą skarżący, organy obydwu instancji w swoich decyzjach należycie uzasadniły rozstrzygnięcie, odpowiadało ono wskazaniom, zawartym w art. 107 § 3 kpa. Nieskuteczne okazały się podnoszone przez skarżących zarzuty dotyczące konieczności zastosowania przez organy art. 49 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym od dnia 24 grudnia 1997 r. do 10 lipca 2003 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126). W istocie bowiem przepis ten miał zastosowanie wyłącznie do takich sytuacji, gdy organ w ciągu 5 lat od zakończenia budowy nie orzekł nakazu rozbiórki obiektu wzniesionego w samowoli. W niniejszej sprawie tymczasem przed upływem 5 letniego terminu z zacytowanego przepisu wydane zostały nie tylko decyzje organów obu instancji nakazujące rozbiórkę (25.11.2007 r., 12.01.2008 r.) , ale także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu (8.10.1998 r.), który potwierdził legalność orzeczonego nakazu. Z tej przyczyny argumenty skarżących dotyczące wskazanych powyżej zagadnień nie mogą mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Należy przypomnieć, że niniejsze postępowanie nie jest postępowaniem w sprawie likwidacji samowoli budowlanej. Bezpodstawny jest także zarzut wadliwego zastosowania 156 § 1 pkt 3 kpa, który to przepis nie został przez organy zastosowany. Normę tę przywołał jedynie organ I instancji wywodząc, iż dopuściłby się nieważności, gdyby merytorycznie rozpoznał sprawę, uprzednio rozstrzygniętą decyzją ostateczną (nakazującą rozbiórkę). Nadto trzeba zauważyć, że wbrew stanowisku skarżącego, w ramach niniejszej sprawy organy orzekające nie mogły rozstrzygać zagadnień objętych dyspozycją art. 162 § 1 kpa. Decyzja orzekająca rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego nie została dotychczas wzruszona w trybie powołanego przepisu (stwierdzenia wygaśnięcia), co wymagałoby w istocie wszczęcia i prowadzenia odrębnego postępowania w tym trybie. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. /-/ E.Podrazik /-/ J.Szaniecka /-/ A.Łaskarzewska MK