II OSK 1100/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. D. i S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 955/08 w sprawie ze skargi J. D. i S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 13 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 955/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. D. i S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] października 2006 r. nr KO.42-187/06 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, po rozpatrzeniu odwołania J. i S. małż. D., utrzymało w mocy decyzję Wójta Wolborza z dnia [...] lipca 2006 r., znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zbiornika na gnojowicę i płyty gnojowej na działce, oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w W., przy ul. [...]. Organ odwoławczy w uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż rolą decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest ustalenie możliwości realizacji projektowanej inwestycji. Właściciela terenu w prawie jego wykorzystania mogą ograniczać jedynie przepisy prawa. Odmowa ustalenia warunków jest niedopuszczalna w sytuacji, gdy inwestycja ma związek z prowadzonym gospodarstwem rolnym, a projektowana zabudowa kontynuuje dotychczasową funkcję terenu. W szczególności gdy projektowane budynki mają być posadowione za budynkami inwentarskim wnioskodawcy i za zabudową mieszkaniową, w obszarze objętym szczególną ochroną z punktu widzenia ochrony zabytków i ochrony przed powodzią. Kolegium podkreśliło, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi żadnych praw do terenu i nie narusza własności, ani uprawnień osób trzecich, nie jest aktem zezwalającym na budowę. Kwestie związane ze szczegółowym usytuowaniem planowanej inwestycji będą rozstrzygane w odrębnym postępowaniu prowadzonym przez organ właściwy w sprawach pozwolenia budowlanego w oparciu o przepisy prawa budowlanego, do których należą normy techniczno-budowlane, a w szczególności rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowane ( Dz. U. Nr 132, poz. 877). Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli J. i S. małż. D., domagając się jej uchylenia. Skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ich zdaniem, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje jednoznacznie, że inwestycja nie jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazuje na to uzasadnienie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w Łodzi z dnia 2 czerwca 2006 r., w którym podniesiono oczywistość negatywnych skutków i uciążliwości jakie mogą wynikać z realizacji planowanej inwestycji. Skarżący podnieśli, iż organ odwoławczy nie odniósł się należycie do problemu zalewania terenu planowanej inwestycji przez rzekę M. w czasie wiosennych roztopów i intensywnych opadów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. Wyrokiem z dnia 22 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Łd 56/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. i S. małż. D., uznając, że organy administracyjne obu instancji prawidłowo ustaliły, że inwestor nie zamierza planowanej zabudowy realizować na teren ach objętych szczególną ochroną konserwatorską i ochroną przed powodzią. Przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym oraz budynkami gospodarczymi i inwentarsko-składowymi, w których prowadzona jest hodowla inwentarza. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1449/07, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J. D. i S. D. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż Sąd pierwszej instancji naruszył prawo materialne poprzez błędne zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, polegające na uwzględnieniu przy ustaleniu wymagań dla nowej zabudowy wyłącznie charakterystyki zabudowy działki będącej własnością inwestora, a pominięciu charakterystyki zabudowy na działkach sąsiednich. Sąd nie odniósł się w szczególności w żaden sposób do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji, co oznacza, że nie była ona przedmiotem oceny Sądu pod względem z prawem. Sąd nie ocenił, czy analiza funkcji oraz cech zagospodarowania terenu została przeprowadzona przez organy administracji została przeprowadzona zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Sąd nie wskazał również jakie – wynikające z przeprowadzonej analizy - ustalenia faktyczne dają podstawę do uznania, że planowana inwestycja spełnia przesłankę, o której mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż w związku z tym, że na działce inwestora znajdują się budynki pełniące funkcje inwentarskie, rozważenia wymaga, czy planowana inwestycja nie może być uznana za zabudowę zagrodową, a w konsekwencji, czy nie zachodzi możliwość zastosowania w tej sprawie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd podkreślił, iż zgodnie z art. 189 p.p.s.a. związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjnym, dlatego też za przesądzone należało uznać, iż stanowisko Kolegium dotyczące zakresu badania tzw. dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest wadliwe. Tym samym wadliwa jest także analiza urbanistyczna, stanowiąca załącznik do decyzji organu pierwszej instancji, zwłaszcza je część opisowa, ponieważ ogranicza się do analizy działki nr [...] tj. działki objętej inwestycją. Sąd wskazał, iż stosując się do wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego objął badaniem charakter planowanej inwestycji w świetle regulacji, o której mowa w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym celu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. przeprowadził dowód z dokumentów urzędowych Wójta Gminy Wolbórz, na podstawie których ustalono, że inwestor prowadzi gospodarstwo rolne zagrodowe na terenie Gminy Wolbórz o pow. 24,2364 ha, dodatkowo dzierżawiąc grunty o pow. 5,6063 ha. Średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego na terenie gminy wynosi 7,41 ha. Przedmiotowa inwestycja ma polegać na budowie płyty zagrodowej i zbiornika na gnojowicę na terenie gospodarstwa rolnego Grzegorza Czapli. Sąd Wojewódzki powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazał, iż pod pojęciem zabudowy zagrodowej rozumieć należy w szczególności budynki mieszkalne, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych ( wyrok z dnia 21 grudnia 2007r.,II OSK 1723/06, lex 372227, wyrok z dnia 23 sierpnia 2007 r., II OSK 118/06. lex 352065). Sąd stwierdził, iż w tej sytuacji, wobec spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie było konieczne ustalanie czy dla planowanej inwestycji został spełniony warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Sąd wskazując na wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 746/97 ( lex 351925) podniósł, iż organ z mocy art. 61 ust. 4 zwolniony jest z obowiązku określenia wymagań, dotyczących nowej zabudowy w kontekście kontynuacji zabudowy już istniejącej w zakresie funkcji oraz jej cech architektonicznych i urbanistycznych, w związku z tym odpada również konieczność wyznaczania granic obszaru analizowanego i dokonywania analizy. Oznacza to, zdaniem Sądu, że wadliwie sporządzona analiza urbanistyczna w niniejszej sprawie pozostaje bez znaczenia dla oceny prawnej kontrolowanej decyzji. Skoro nie ma obowiązku jej sporządzenia, to nieprawidłowości z nią związane nie mogą rzutować na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd Wojewódzki podniósł, iż w świetle wywodów wyroku kasacyjnego nie ma wątpliwości, że stanowisko Kolegium odnośnie spełnienia przesłanki "dobrego sąsiedztwa" było wadliwe. Jednakże dokonane zgodnie z zaleceniami Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia, iż spełnienie tej przesłanki w kontekście art. 61 ust. 4 ustawy jest wyłączone, pozwalają, w ocenie Sądu, przyjąć, iż wadliwe w tym zakresie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie miało wpływu na jej merytoryczną ocenę. Nie ma bowiem wątpliwości, że pozostałe przesłanki, określone w art. 61 ust.1 pkt 2-5 ustawy są w niniejszej sprawie spełnione – teren ma dostęp dp drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycji, inwestycja ma związek z prowadzonym gospodarstwem rolnym, co czyni bezprzedmiotowym warunek wskazany w pkt 4, nadto decyzja jest zgodna z odrębnymi przepisami. Projekt decyzji został pozytywnie uzgodniony przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, natomiast nieprawidłowa forma uzgodnienia i niedoręczenie jej stronom postępowania, nie stanowi wprost o wadliwości decyzji. Dopóki rozstrzygnięcie nie zostanie w odpowiednim trybie nadzwyczajnym wyeliminowane z obrotu prawnego i w jego miejsce nie zostanie podjęte nowe, wiąże on organ prowadzący postępowanie główne. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż wniosek dowodowy skarżących na okoliczność, że teren planowanej inwestycji był zalany podczas powodzi nie mógł być uwzględniony, nie miał bowiem znaczenia dla załatwienia wniosku inwestora, ponieważ odnośnie podtapiania gruntów, położonych w sąsiedztwie rzeki Moszczanki, nie został dla terenu inwestycji wydany żaden akt przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej na podstawie przepisów Prawa wodnego, regulującego zagadnienia dotyczące ochrony przeciwpowodziowej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. i S. D., podnosząc następujące zarzuty: 1) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141§ 1i art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez: a) przyjęcie błędnego stanu faktycznego i mylnego przyjęcia, że planowana inwestycja stanowi zabudowę zagrodową, b) sporządzenie mającego fundamentalne braki uzasadnienia wyroku i nie wyjaśnienie w nim pojęcia "gospodarstwa rolnego" oraz pojęcia "zabudowy zagrodowej" 2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wznoszenie innych ( poza budynkami ) obiektów budowlanych ( budowli) i urządzeń związanych z gospodarstwem rolnym, stanowi również zabudowę zagrodową. Powołując się na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący w motywach skargi podnieśli, iż Sąd definiując pojęcie zabudowy zagrodowej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., z powołaniem się na dwa wyroki NSA, rozszerzył jego definicję na inne obiekty budowlane i urządzenia związane z gospodarstwem zagrodowym. To spowodowało, że zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust.4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tym samym nie zachodzi potrzeba ustalania w niniejszej sprawie warunku dobrego sąsiedztwa. Stanowisko to jest, zdaniem skarżących nietrafne. Skarżący wskazali, iż NSA w wyroku z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1723/06 ,lex 327227, zawarł tezę, że w każdej sprawie, w której zachodzi możliwość zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga rozważenia, czy planowana inwestycja może być uznana za zabudowę zagrodową w rozumieniu przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków w technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W niniejszej sprawie przedmiotem inwestycji jest budowa płyty gnojowej i zbiornika na gnojowicę, a więc budowli w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane. Wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonym wyroku, NSA ww. wyroku z dnia 21 grudnia 2007r. i w wyroku z dnia 23 sierpnia 2007 r., II OSK 1118/06 nie uznał wznoszenia innych (poza budynkami) obiektów budowlanych ( budowli ) i urządzeń " związanych z gospodarstwem zagrodowym, za zabudowę zagrodową. Skarżący podnieśli, iż ze względu na lakoniczność uzasadnienia zaskarżonego wyroku, i niewyjaśnienie przez Sąd pierwszej instancji podstawy prawej rozstrzygnięcia uważają, iż Sąd przyjął iż wykonanie jakiekolwiek budowli przez właściciela gospodarstwa rolnego stanowi realizację zabudowy zagrodowej w rozumieniu art. 61 ust. 4 ww. ustawy w zw. z § 3 pkt 3 cyt. wyżej rozporządzenia, w związku z czym przyjął błędny stan faktyczny. Zdaniem skarżących planowana inwestycja nie jest budynkiem lecz budowlą w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane, zatem brak jest podstaw do uznania jej za zabudowę zagrodową. Powyższe uchybienia w ocenie skarżących powodują naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania. W pierwszej kolejności należy odnieść się do podniesionego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm) i § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), który sprowadza się do stwierdzenia, że Sąd pierwszej instancji dokonał ich błędnej wykładni, przyjmując, że wznoszenie innych (poza budynkami) obiektów budowlanych ( budowli) i urządzeń związanych z gospodarstwem zagrodowym, stanowi również zabudowę zagrodową. Z treści art. 61 ust. 4 ww. ustawy wynika, iż zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej w sytuacji, gdy " powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w danej gminie". Oznacza to, że przeprowadzenie inwestycji budowlanej związanej z gospodarstwem rolnym nie wymaga określenia obszaru analizowanego i sporządzenia analizy funkcji i cech zabudowy, lecz jedynie zbadanie czy wielkość gospodarstwa spełnia warunek powierzchni określony w tym przepisie. Z niekwestionowanych ustaleń Sądu wynika, że inwestor – Grzegorz Czapla prowadzi gospodarstwo rolne, którego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie Wolbórz, określoną na podstawie spisu powszechnego. Planowane zamierzenie inwestycyjne tego inwestora ma polegać na budowie zbiornika na gnojowicę i płyty gnojnej na terenie własnego gospodarstwa rolnego zagrodowego. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1449/07 wskazał, iż na działce inwestora znajdują się budynki pełniące funkcje gospodarcze, w związku tym wymaga rozważenia, czy planowana inwestycja nie może być uznana za zabudowę zagrodową. Zabudowa zagrodowa, to w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki mieszkalne i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Wbrew zarzutom skargi, Sąd pierwszej instancji, w świetle tej definicji prawidłowo uznał, że zabudowę zagrodową stanowi również wznoszenie innych obiektów budowlanych i urządzeń związanych z gospodarstwem zagrodowym. Trzeba bowiem zauważyć, iż normodawca definiując pojęcie "zabudowa zagrodowa" posłużył się określeniem " w szczególności", a to oznacza, że wyliczenie budynków przy definiowaniu tego pojęcia ma charakter przykładowy. Skoro tak to, i inwestycja polegająca na budowie zbiornika na gnojowicę i płyty gnojnej mieści się w pojęciu " zabudowa zagrodowa". Za przyjęciem takiego rozumowania przemawia charakter tej inwestycji, gdyż są to obiekty budowlane związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego przez inwestora. Skarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie art. 145 § 1 pkt lit. 1 lit. a powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Brzmienie przywołanego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadek, w którym gdyby nie naruszono przepisów prawa materialnego, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeśli zaś z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej. Wskazać bowiem należy, że art. 145 i art. 151 p.p.s.a są przepisami regulującymi sposób rozstrzygnięcia sprawy, a więc wynik sprawy, a nie sposób postępowania Sądu przed określeniem wyniku tego postępowania. Odnosząc się do naruszenia art. 141 § 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że motywy zaskarżonego wyroku odpowiadają wymogom określonym w powołanym przepisie, zaś samo przeświadczenie skarżącej, że jest inaczej, nie może stanowić podstawy do uwzględnienia tego zarzutu. W tych okolicznościach zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania nie mają znaczenia w sprawie. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.