II GSK 550/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Sędziowie Maria Myślińska NSA Andrzej Kuba Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2414/08 w sprawie ze skargi L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz L. W. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2414/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2008 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Decyzja ta utrzymała w mocy wydaną przez Dyrektora ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich z upoważnienia Prezydenta [...] W. decyzję z dnia [...] listopada 2006 r. o nr [...]. Organy administracji rozpatrywały sprawę dwukrotnie, bowiem poprzednia decyzja organu I instancji z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], została uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...], zaś sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na ustaleniach faktycznych organów administracji, które stwierdziły, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 2005 r. L. W. wystąpił do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] rej. nr [...] w celu umieszczenia kiosku handlowego o powierzchni 42 m2 na okres od 1 lutego 2006 r. do 31 lipca 2007 r. Przeprowadzona wizja w terenie wykazała, że kiosk jest usytuowany w zatoce autobusowej w odległości 1,5 m od krawędzi jezdni, przez co ogranicza widoczność pasażerom oczekującym na autobus i stwarza tym samym dla nich niebezpieczeństwo, a ponadto kiosk został zlokalizowany w miejscu uniemożliwiającym jego zaopatrzenie zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), bowiem zgodnie z art. 49 ust. 1 pkt 9 tej ustawy w odległości mniejszej niż 15 m od słupka lub tablicy oznaczającej przystanek, a na przystanku z zatoką – na całej jej długości – nie mogą zatrzymywać się pojazdy inne niż pojazdy komunikacji miejskiej, dla których te miejsca zatrzymania zostały przeznaczone. Strona nie wykazała ponadto szczególnych okoliczności uzasadniających udzielenie zezwolenia. Oznaczało to, że nie ma podstaw do udzielenia zezwolenia. Dla oceny tej nie miała natomiast znaczenia podnoszona przez L. W. okoliczność, że kiosk funkcjonuje od 25 lat, jest ważnym elementem infrastruktury handlowej, zaopatrując w warzywa i owoce okolicznych mieszkańców, których podpisy poparcia skarżący przedłożył. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, (...) wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Sąd wskazał, że uprzednio teren pod przedmiotowym kioskiem był w zarządzie spółdzielni mieszkaniowej Osiedla "[...]" a nie zarządu dróg, a więc formalnie kiosk nie funkcjonował w pasie drogowym. Następnie dzierżawiony przez żonę skarżącego J. W. teren pod kiosk przeszedł z administracji Osiedla "[...]" pod władanie Zarządu Dróg Miejskich w W. W dniu 13 lipca 2005 r. J. W. zrzekła się praw do kiosku na rzecz męża – L. W., który wystąpił w dniu [...] lipca 2005 r. z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod przedmiotowy kiosk. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. skarżący uzyskał takie zezwolenie na okres od 1 lipca 2005 r. do 31 stycznia 2006 r. z zastrzeżeniem, że termin objęty zezwoleniem stanowi czas niezbędny dla likwidacji obiektu i umożliwi stronie wystąpienie o zmianę lokalizacji. Rozpoznawany przez organy administracji w niniejszej sprawie wniosek skarżącego był zatem drugim wnioskiem o zajęcie pasa drogowego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest prawem czasowym, określonym decyzją zezwalającą i po upływie okresu wskazanego w zezwoleniu prawo to wygasa. Skarżący zajmował pas drogowy na podstawie zezwolenia, którego czas funkcjonowania wygasł i które zobowiązywało go do likwidacji obiektu po upływie okresu, na który otrzymał prawo do zajmowania pasa drogowego. Poprzednio prawo skarżącego do terenu opierało się na art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a zatem strona nie może obecnie wywodzić swojego uprawnienia z treści art. 38 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Sąd uznał, że skoro wyłącznie do zarządcy drogi należy takie skonfigurowanie pasa drogowego i wszystkich obiektów, które się na nim znajdują, by nie dochodziło do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, to uznanie przez ten organ usytuowania przedmiotowego kiosku za stwarzające takie zagrożenie nie może być kwestionowane, tym bardziej, że zostało wykazane prawidłowo przeprowadzonymi ustaleniami. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy rozpatrzył sprawę w oparciu o stan faktyczny dotyczący usytuowania kiosku skarżącego z zachowaniem wymagań art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływany jako: k.p.a.) oraz wskazał i wyjaśnił prawidłową podstawę prawną rozstrzygnięcia zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., dokonując oceny materiału dowodowego w myśl zasady wyrażonej w art. 80 k.p.a. – mimo tego, że w uzasadnieniu decyzji kilkukrotnie błędnie odniósł się do reklamy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył L. W., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi wnoszący skargę kasacyjną zarzucił: I. naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 39 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że przepis ten odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący, to jest że możliwe było wydanie decyzji o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie fragmentu pasa drogowego w stosunku do obiektu budowlanego, który w tym pasie drogowym już się znajdował, podczas gdy w art. 39 wyżej wymienionej ustawy mowa jest jedynie o obiekcie mającym zająć pas drogowy w przyszłości; II. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływanej jako: p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji powinien był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w całości lub w części, gdyż zachodziła przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ administracyjny przepisów postępowania administracyjnego, polegającego na prowadzeniu postępowania w sposób sprzeczny z zasadami praworządności i pogłębiania zaufania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący stwierdził, że pisząc o art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie wywodził z tego przepisu swojego uprawnienia, lecz wskazywał prawidłową podstawę, na której powinna była się oprzeć decyzja organu administracji. Przyjęcie art. 39 ust. 3 wspomnianej ustawy jako materialnoprawnej podstawy decyzji nie było zasadne. Powołując się na orzecznictwo, wnoszący skargę kasacyjna wskazał, że art. 39 ustawy o drogach publicznych nie dotyczy obiektów budowlanych znajdujących się już w pasie drogowym, o których mowa w art. 38 ust. 1 tej ustawy. Organ administracji, otrzymawszy od skarżącego wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez obiekt budowlany w postaci kiosku handlowego, który stoi w tym samym miejscu od 25 lat, powinien był wszczęte postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe, gdyż brak było podstaw prawnych do orzekania o udzieleniu zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. W takiej sytuacji wszczęcie postępowania przez organ zainteresowany likwidacją przedmiotowego kiosku handlowego oraz wskazanie skarżącemu, że musi złożyć wniosek o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego – naruszało zasadę pogłębiania zaufania obywateli oraz zasadę udzielania informacji. Zasada pogłębiania zaufania do obywateli została naruszona także poprzez zmienność rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji w tej samej sprawie, przy tym samym stanie faktycznym i prawnym – od negatywnego poprzez pozytywne do znów negatywnego dla skarżącego. Niedostrzeżenie tych naruszeń przez Sąd pierwszej instancji powinno skutkować eliminacją zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego, zaś nieodniesienie się przez Sąd do tych okoliczności stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2008 r. dotknięta jest wadą nieważności, bowiem rozstrzygnęła ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną tego organu. Strona wskazała, że w tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawie ponad rok wcześniej, to jest w dniu [...] maja 2007 r., w innym jednocześnie toczącym się postępowaniu została wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja ostateczna nr [...], w której organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], nakazującą likwidację przedmiotowego kiosku handlowego i umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Oba postępowania przed Zarządem Dróg Miejskich zostały wszczęte na skutek dwóch wniosków o tej samej treści (o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. [...] i usytuowania tam kiosku handlowego o pow. 42 m2) złożonych przez tę samą osobę (skarżącego), lecz z różnymi datami (jeden z [...] lipca 2005 r., drugi z [...] grudnia 2005 r.). Taka sama była zatem podstawa prawna, stan faktyczny oraz prawa i obowiązki strony, które z nich wynikały. Także do tej kwestii Sąd pierwszej instancji się nie odniósł, naruszając art. 141 § 4 p.p.s.a. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym strona uzupełniła uzasadnienie skargi kasacyjnej w ten sposób, że przedkładając kopię decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. nr [...] wskazała, że decyzją tą uchylono decyzję organu I instancji i umorzono postępowanie w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego a nie, jak wcześniej podawała -likwidacji przedmiotowego kiosku handlowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie skorzystało z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Skarga kasacyjna oparta jest na obu wymienionych w art. 174 p.p.s.a. podstawach, to jest naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i zastosowanie oraz mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania. W petitum skargi kasacyjnej L. W. podniósł dwa zarzuty naruszenia postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 8 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej szeroko wywodził, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Oznaczało to, że zarzucił również naruszenie tego przepisu poprzez brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do podniesionej w skardze okoliczności, że decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje go za zasadny. Ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, na które składają się: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Aczkolwiek uzasadnienie wyroku następuje po jego wydaniu, sporządzenie go z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy. Sytuacja taka zachodzi przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia. Niemożność dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny prawidłowości orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego występuje między innymi wtedy, gdy sąd ten nie ustosunkował się do argumentów podnoszonych w skardze (por. m. in. wyroki NSA: z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1868/06, LEX nr 417759; z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 204/07, LEX nr 399211, z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1248/08). W niniejszej sprawie w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie L. W. podniósł, że decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do tej okoliczności. W skardze L. W. bardzo ogólnie wskazywał na tożsamość postępowań. Jego argumentacja powinna być rozumiana jako odnosząca się do dwóch zagadnień. Po pierwsze, w sytuacji gdy skarżący powołał się na występującą jego zdaniem tożsamość spraw, należało rozważyć, czy zachodziła podstawa nieważności postępowania wymieniona w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., której zasadniczymi przesłankami są tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Po drugie, skoro skarżący wskazywał na nieuzasadnioną jego zdaniem rozbieżność rozstrzygnięć w co najmniej zbliżonym stanie faktycznym, należało rozważyć, czy nie doszło do naruszenia wyrażonej w art. 8 k.p.a. ogólnej zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Zarzut nieuzasadnionej zmienności poglądów organów administracji publicznej powinien być rozpatrywany w kontekście wskazanej zasady (por. m. in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 784/08, LEX nr 520265). W skardze kasacyjnej podniesiono, w powiązaniu z przepisami ustawy procesowej, zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. Kontrola, czy Sąd pierwszej instancji naruszył te przepisy nie jest możliwa w sytuacji, gdy ten Sąd nie przedstawił rozumowania, które pozwoliło na rozstrzygnięcie, które nie byłoby możliwe w przypadku uwzględnienia zasadności argumentacji podnoszonej w toku postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Ocena podnoszonych już wcześniej zarzutów wyłącznie w postępowaniu kasacyjnym naruszałaby przy tym zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego. W przedstawionych okolicznościach nie jest możliwe odniesienie się do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Zasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przesłanką, wobec której nie jest wyłączona sytuacja, w której wykładnia i stosowanie przepisów prawa materialnego będzie zbędne. Ustosunkowywanie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego jest przedwczesne przede wszystkim dlatego, że nieodniesienie się do argumentu dotyczącego wcześniej wydanej decyzji ma również ten skutek, że nie jest należycie ustalony stan faktyczny, w szczególności w zakresie treści oraz okoliczności i przesłanek wydania decyzji, którą strona wymieniła w skardze kasacyjnej. W trakcie ponownego rozpoznania sprawy Sąd pierwszej instancji przede wszystkim rozważy, czy możliwe jest dokonanie ustaleń dotyczących wspomnianej decyzji w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. i ewentualnie oceni wpływ rozstrzygnięcia i uzasadnienia tej decyzji na możność stosowania art. 8 i art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ocenić też należy inne wpływające na wykładnię i stosowanie prawa materialnego i przepisów postępowania okoliczności, jak na przykład udział jednego z członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. w wydawaniu dwóch decyzji zapadłych w toku postępowania zakończonego decyzją zaskarżoną do sądu administracyjnego. W przedstawionych okolicznościach skarga kasacyjna znajduje usprawiedliwione podstawy i dlatego na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2 lit. c) w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) i zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 280 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, przy czym na kwotę tę składają się koszty pomocy prawnej udzielonej przez adwokata, który brał udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, nie sporządził skargi kasacyjnej i nie prowadził sprawy przed Sądem pierwszej instancji (180 zł) oraz równowartość uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (100 zł).