II GSK 681/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński Protokolant Karol Pachnik po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 2600/08 w sprawie ze skargi W. K., J. N. w zakresie "P.-G." s.c. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym: 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz W. K., J. N. w zakresie "P.-G." s.c. kwotę 1200 (tysiąc dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2600/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę W. K. oraz J. N. i uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2008 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, a także orzekł, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżących 2822 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd pierwszej instancji wskazał w rozstrzygnięciu na ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji, które stwierdziły, że w dniu [...] maja 2006 r. została przeprowadzona kontrola drogowa pojazdu marki Volkswagen o nr rej. [...] prowadzonego przez B. S. Na podstawie okazanej dokumentacji stwierdzono, że karta opłaty za przejazd po drogach krajowych wypełniona została w sposób nieprawidłowy. Ponadto w dniu kontroli kierowca dysponował jedynie dowodem rejestracyjnym pojazdu oraz dokumentami dotyczącymi przewożonego ładunku i wystawionymi przez wspólników "[...]" s.c. Stwierdzono także brak licencji na krajowy transport rzeczy oraz brak ważnej aktualnej kontroli – uwierzytelnienia tachografu. W wyniku tych uchybień decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na W. K. i J. N. (wspólników spółki cywilnej "[...]") na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej powoływana jako: u.t.d. lub ustawa o transporcie drogowym) karę pieniężną w wysokości wynikającej z lp. 1.1, lp. 4.1, lp. 11.1 ust. 1 lit. d), lp. 1.7, lp. 1.8.1 załącznika do ustawy o transporcie drogowym w łącznej kwocie 13000 zł. W wyniku złożonego odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek, wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty, wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, wykonywanie transportu drogowego pojazdem wyposażonym w urządzenie rejestrujące, które nie zostało poddane wymaganej kontroli okresowej lub badaniu kontrolnemu oraz uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej na W. K. i J. N. – wspólników spółki cywilnej "[...]" za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne i w tej części przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej jako: k.p.a.) organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję z całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Z kolei art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części; przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie Główny Inspektor Transportu Drogowego naruszył art. 138 § 1 i 2 k.p.a., albowiem sentencja zaskarżonej decyzji nie odpowiada treści tego przepisu. Nie można bowiem jednocześnie orzec merytorycznie w części, zaś w pozostałej części wydać rozstrzygnięcie stricte kasacyjne na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ administracji nakładający karę pieniężną prowadzi postępowanie w jednej sprawie administracyjnej, którą załatwia wydając jedną decyzję. Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem organu, że w przypadku stwierdzenia w toku jednej kontroli drogowej kilku naruszeń istnieje wiele spraw administracyjnych tożsamych podmiotowo, lecz różniących się przedmiotowo, a każda z nich załatwiana jest odrębnie. Wypełnienie dyspozycji art. 92 ust. 1 u.t.d. następuje w przypadku wykonywania przewozu drogowego lub innych czynności związanych z przewozem, z naruszeniem określonych prawem obowiązków. Chodzi tu o jeden czyn (podjęte działanie) podmiotu wykonującego przewóz drogowy, sprzeczny z prawem, którego konsekwencją jest nałożenie kary pieniężnej. Niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą składać się będą kary za poszczególne naruszenia. Z unormowań art. 92 ust. 1 i 2 u.t.d. wynika, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości prowadzenia jednego postępowania w kilku sprawach dotyczących tego samego podmiotu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi organ administracji wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie prawa procesowego, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwana: p.p.s.a.) w związku z art. 1 pkt 1, art. 12 § 1, art. 104 oraz art. 138 § 1 i 2 k.p.a., a także art. 136 i art. 15 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd, że przedmiotem postępowania była jedna sprawa administracyjna oraz że organ odwoławczy wydając decyzję w II instancji podjął rozstrzygnięcia nieprzewidziane w art. 138 k.p.a., czym dopuścił się naruszenia tego przepisu, a także, że sprawa nie została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ II instancji wskutek nieprzeprowadzenia przezeń postępowania, czym naruszono zasadę dwuinstancyjności, podczas gdy organ w ramach jednej decyzji rozstrzygnął o kilku sprawach i w ramach każdej ze spraw podjął rozstrzygnięcie zgodne z art. 138 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ stwierdził, że przedmiotem sprawy administracyjnej na gruncie stwierdzonych naruszeń określonych w art. 92 u.t.d. nie jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie stwierdzone naruszenia, ale nałożenie kar pieniężnych za poszczególne odrębne rodzajowo naruszenia konkretyzujące normy prawa materialnego w konkretnym stanie faktycznym. Decyzja organu odwoławczego wydawana na podstawie art. 138 k.p.a. może zawierać rozstrzygnięcia co do wielu przedmiotów, to jest wielu kar pieniężnych za poszczególne rodzajowo określone naruszenia (grupy naruszeń lub pojedyncze naruszenia). W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że jedna decyzja może załatwiać kilka spraw, w szczególności gdy można wyodrębnić części nadające się do względnie samodzielnego rozstrzygnięcia. Każda odrębna rodzajowo grupa naruszeń lub pojedyncze naruszenie stanowią oddzielną (osobną) sprawę, z tym że objętą jedną (tą samą) decyzją administracyjną. W konsekwencji organ może co do tych poszczególnych elementów (grup naruszeń lub pojedynczych naruszeń, z którymi wiążą się ściśle określone kary pieniężne) zastosować w wyniku rozpoznania odwołania poszczególne z rozstrzygnięć przewidzianych w katalogu określonym w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Zabieg polegający na rozstrzygnięciu jedną decyzją administracyjną kilku spraw administracyjnych, mimo iż niepoprzedzony postanowieniem o wyłączeniu tych spraw do odrębnego rozpoznania, nie może być uznany za sprzeczny z art. 138 k.p.a. Łączne rozpoznanie w jednym postępowaniu wielu spraw administracyjnych, w oparciu o wspólny dla nich w znacznej części materiał dowodowy, realizuje dyrektywę szybkości postępowania. Tezie, że w przypadku nałożenia na podstawie art. 92 ust. 1 u.t.d. dwóch lub więcej kar pieniężnych za naruszenie obowiązków przewidzianych w różnych przepisach nie mamy do czynienia z jedną sprawą administracyjną nie przeczy fakt, że zgodnie z art. 92 ust. 2 u.t.d. suma kar pieniężnych nie może przekroczyć określonej tym przepisem kwoty, bowiem barierę tę ustawodawca odnosi nie do decyzji, a do kontroli. Niezależnie od tego, czy organ będzie rozstrzygał jedną decyzją kilka spraw, czy uczyni to w jednym rozstrzygnięciu, wymieniając odrębnie każdą z nakładanych kar, zawsze źródłem ustaleń do naruszeń obowiązującego prawa jest jedna kontrola drogowa powołana w uzasadnieniu decyzji. Organy monitorują z urzędu kwestie związane z możliwością przekroczenia maksymalnej kary pieniężnej jaka może być nałożona podczas jednej kontroli, a ponadto strona we własnym zakresie bacznie pilnuje, by nie doszło do przekroczenia tej kwoty. Nawet gdyby nieopatrznie doszło do przekroczenia przedmiotowej kwoty, prawo administracyjne dysponuje środkami prawnymi umożliwiającymi wyeliminowanie bezprawnego stanu rzeczy, to jest zastosowanie trybu nadzwyczajnego wzruszania decyzji ostatecznych. W piśmie procesowym z dnia 21 czerwca 2010 r. W. K. i J. N., reprezentowani przez radcę prawnego, wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W piśmie procesowym z dnia 19 lipca 2010 r. skarżący podtrzymali wnioski zawarte w piśmie z dnia 21 czerwca 2010 r., a także wnieśli o rozpatrzenie sprawy pod nieobecność ich pełnomocnika. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach kasacyjnych dotyczących naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach wymienionych w § 2 tego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Istota problemu, od którego rozwiązania zależne jest rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w niniejszej sprawie możliwe było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji w części w sytuacji, gdy w art. 138 k.p.a. ustawodawca nie dopuścił możliwości uchylenia decyzji w części. Do tego zagadnienia odnosi się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1, art. 12 § 1, art. 104 oraz art. 138 § 1 i 2 k.p.a., a także art. 136 i art. 15 k.p.a. W zawartym w art. 138 k.p.a. katalogu dopuszczalnych rozstrzygnięć organu odwoławczego brak podstawy prawnej do uchylania zaskarżonej decyzji w części. Wobec tego nie jest uzasadnione przyjmowanie, że jednak czasami rozstrzygnięcie takie jest możliwe. Wskazywane w skardze kasacyjnej poglądy odnoszą się do sytuacji, gdy organ I instancji w obrębie jednego dokumentu, przy użyciu jednego druku (decyzji w znaczeniu formalnym czy procesowym) wydaje więcej niż jedną decyzję w znaczeniu materialnym załatwiając w ten sposób różne, również w znaczeniu materialnym, sprawy administracyjne. Wówczas możliwe jest uchylenie przez organ odwoławczy niektórych decyzji w znaczeniu materialnym, co nie przeczy zasadzie niedopuszczalności uchylania decyzji w znaczeniu materialnym w części. Użycie przez organ odwoławczy w takiej sytuacji sformułowania, że uchyla decyzję w części nie jest precyzyjne, właściwe byłoby stwierdzenie, że uchylona zostaje w całości jedna z zaskarżonych decyzji. Takie uchybienie nie ma na ogół wpływu na wynik sprawy, powoduje jednak nieporozumienia co do woli organu odwoławczego wyrażonej w formie rozstrzygnięcia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w orzekającym składzie, w sytuacji takiej, jak zachodząca w niniejszej sprawie brak podstaw do przyjęcia, że organ I instancji rozstrzygnął więcej niż jedną sprawę w znaczeniu materialnym. Ocenę w tym zakresie w pierwszej kolejności Sąd drugiej instancji oparł na analizie rozstrzygnięcia organu I instancji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nałożono na skarżących karę pieniężną w wysokości 13 000 złotych. Dopiero w uzasadnieniu decyzji przypisano kary, w wysokości wynikającej ze stanowiącego załącznik do ustawy wykazu, do poszczególnych naruszeń. Już takie sformułowanie rozstrzygnięcia stało na przeszkodzie przyjęciu, by decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. załatwiono więcej niż jedną sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym. Dla uznania, że organ administracji publicznej rozstrzygnął więcej niż jedną sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym konieczne byłoby sformułowanie decyzji w znaczeniu formalnym w taki sposób, by wyraźnie wynikała z niej wola załatwienia różnych spraw (na przykład poprzez wyodrębnienie rozstrzygnięć w tych sprawach za pomocą punktów). Jednolite rozstrzygnięcie obejmujące jedynie nałożenie jednej kary warunków takich nie spełnia (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1419/06, niepublikowany). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, postępowanie przed organem I instancji dotyczyło jednej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym. Pojęcie sprawy administracyjnej nie jest jednoznaczne. W doktrynie jako punkt wyjścia do rozważań na ten temat wskazuje się pojęcie stosunku administracyjnoprawnego. Cechami stosunku administracyjnoprawnego sensu largo są: upoważnienie organu administracji publicznej do kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów (osób fizycznych, osób prawnych lub innych jednostek organizacyjnych), niepowiązanych z tym organem ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej oraz to, że jedną ze stron stosunku administracyjnoprawnego jest organ administracji publicznej drugą zaś podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa została powiązana z sytuacją prawną organu w ten sposób, że organ ten może władczo i jednostronnie konkretyzować jego prawa i obowiązki (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., str. 18.). Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać właśnie te elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96 , OSP 1999 r., str. 51). W przypadku nałożenia obowiązku uiszczenia sumy kar pieniężnych podczas jednej kontroli w przedsiębiorstwie organ administracji publicznej działa w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego i jednej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Tożsamość podmiotowa nie może być kwestionowana. Adresatem obowiązku uiszczenia kar za wszystkie stwierdzone naruszenia jest ten sam przedsiębiorca. Przedmiotem sprawy są wyniki jednej kontroli w przedsiębiorstwie i nałożenie sumy kar pieniężnych za wszystkie stwierdzone naruszenia. Wynika to z regulacji zawartej w art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, odwołującej się do jednej kontroli i sumy kar a nie poszczególnych naruszeń. Brak przy tym unormowania dotyczącego sprowadzania kar za poszczególne naruszenia do kary łącznej, w szczególności kolejną decyzją. Wobec tego przy przyjęciu założenia wielości spraw administracyjnych w znaczeniu materialnoprawnym nie byłoby możliwości realizacji ograniczenia sumy kar nakładanych odrębnymi decyzjami. Ani k.p.a., ani ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje bowiem mechanizmu łączenia spraw czy postępowań, wobec czego wielość spraw w znaczeniu materialnym skutkowałaby możliwością wydawania niepowiązanych formalnie decyzji nawet w różnym czasie. Podstawa prawna obowiązku uiszczenia kar jest identyczna, a mianowicie wynika z art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym. Treść obowiązku jest także jednorodna, polega na konieczności uiszczenia kary pieniężnej, na którą składają się kary za poszczególne naruszenia. Na podstawę faktyczną składają się wyniki jednej kontroli w przedsiębiorstwie. W art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym ustawodawca wyraźnie odwołuje się do pojęcia sumy kar pieniężnych nakładanych podczas jednej kontroli. Stwierdzenie, że nie jest dopuszczalne przekroczenie ustawowo określonych granic nie zmienia założenia, iż na przedsiębiorcę nakładana jest suma kar. Przyjęcie konstrukcji wielu decyzji w znaczeniu materialnoprawnym, z których niektóre mogłyby być uchylane przez organ odwoławczy byłoby źródłem nierozwiązalnych problemów lub trudnych do usunięcia skutków. Cała grupa zagadnień dotyczyłaby wpływu uchylenia niektórych decyzji na wysokość nieprzekraczalnej sumy kar wobec prawomocności innych decyzji nakładających kary za poszczególne naruszenia. Ta sama konstrukcja obejmowałaby również dopuszczalność nakładania kar w różnym czasie i powstawałoby zagadnienie jak przestrzegać ograniczenia z art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, gdy wcześniejsze decyzje byłyby ostateczne. Daleko idące problemy powstawałyby też w przypadku wzruszenia którejś z odrębnych decyzji w trybie nadzwyczajnym. Skargę kasacyjną, z wymienionych powodów, oddalono na podstawie art. 184 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego, na które składały się jedynie koszty zastępstwa procesowego, oparto na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).