I SA/Łd 1306/08

Dnia 18 marca 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Cudak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Cezary Koziński Sędzia WSA Joanna Tarno Protokolant Dorota Choińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2009 roku sprawy ze skargi A. S. na decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] roku Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]roku odmawiającą A. S. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz na Fundusz Pracy za poszczególne okresy rozliczeniowe, przypadające na lata 2000 – 2001. Wyrokiem z dnia 18 września 2006 roku, sygn. akt III SA/Wa 741/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia Sąd podał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymagań postawionych przez art.107 § 3 k. p. a. Nie odniesiono się szczegółowo do warunków umorzenia określonych w art. 28 ust. 1 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) – zwanej dalej ustawą o s. u. s. Nie uwzględniono choroby skarżącej, nie zbadano, jaki może mieć wpływ na możliwość spłaty zadłużenia, nie odniesiono się także do tego, że praca skarżącej ma charakter terapeutyczny. Sąd zalecił, by ponownie rozważyć istniejącą możliwość umorzenia odsetek i w tym zakresie odnieść się do podnoszonego przez stronę braku winy w powstaniu odsetek. Nadto wskazano, by organ zanalizował majątek oraz możliwości zarobkowe skarżącej i porównał go z podstawowymi potrzebami wszystkich sfer życia strony oraz uwzględnił trudną sytuację, w jakiej skarżąca się znalazła. Zalecono, by należycie sporządzić uzasadnienie decyzji. Ponadto wskazano na konieczność respektowania obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k. p. a. Decyzją z dnia [...] roku Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ponownie utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]roku. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2007 roku, sygn. akt V SA/Wa 2203/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił powyższą decyzję. W uzasadnieniu podał, że organ naruszył dyspozycję art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p. p. s. a., ponieważ nie wykonano zaleceń zawartych w wyroku Sądu z dnia 18 września 2006 roku. Stwierdzono, że nadal nie wyjaśniono istotnych okoliczności w sprawie, a w szczególności kwestii umorzenia odsetek za zwłokę. Nie oceniono wpływu choroby skarżącej na potencjalną możliwość spłaty zadłużenia w świetle przesłanek z art. 28 ust. 3a ustawy o s.u.s. Sąd za całkowicie dowolne uznał stwierdzenie organu, że tylko dokument potwierdzający całkowite przeciwwskazania zdrowotne do wykonywania pracy zarobkowej na stałe może świadczyć o niemożności wykonywania tej pracy z powodu choroby. Pominięto terapeutyczny charakter pracy wykonywanej przez stronę. Po raz kolejny nie zanalizowano złożonych przez skarżącą dokumentów, jak też posiadanego majątku i możliwości zarobkowych oraz potrzeb, pominięto wydatki strony i złą sytuację majątkową. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...]roku nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podał, że zapewniono stronie czynny udział w postępowaniu, uzyskano dokumenty dotyczące rozliczeń podatkowych, leczenia, zatrudnienia i zarobków skarżącej oraz związane z miesięcznymi wydatkami za gaz oraz czynsz i energię elektryczną, ustalono stan rodzinny strony. Skarżąca uzyskuje miesięczny dochód w kwocie ponad 1500 złotych, a potrącenia mogą być dokonywane jedynie w kwocie 132,99 złotych. Mąż skarżącej otrzymuje wynagrodzenie w kwocie od 2191,60 złotych do 2491,60 złotych. Stałe wydatki wynoszą 780 złotych. Choroba nie stanowi przesłanki umorzenia zaległości, a nadto - mimo choroby skarżąca pracuje. Wnioskodawczyni nie przedstawiła zaświadczenia o niezdolności do pracy, chociaż powołuje się na niemożność świadczenia pracy. Istnieje szansa na poprawę stanu zdrowia. Nie złożyła także dowodu istnienia rozdzielności majątkowej. Powołując się na trudną sytuację materialną, strona nie wskazała na zobowiązania wobec innych wierzycieli, a konieczność ponoszenia kosztów utrzymania nie zwalnia skarżącej z obowiązku uiszczenia zadłużenia. Jako przedsiębiorca strona winna była postępować według planu finansowego i racjonalnie podejmować działania. Zadłużenie nie powstało wskutek nadzwyczajnych, nieprzewidzianych okoliczności, zdarzeń losowych. Na powyższą decyzję A. S. w dniu 23 września 2008 roku wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, załączenie do akt sprawy dokumentacji zawartej w aktach spraw sądowych o sygn. akt III SA/Wa 741/06 i V SA/Wa 2203/07 oraz o nałożenie na Dyrekcję I Oddziału ZUS w Ł. oraz kierownictwo merytorycznych wydziałów wysokiej kary grzywny. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w dniu 22 października 2008 roku wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko zaprezentowane wcześniej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które to uchybienie wpłynęło w sposób istotny na wynik sprawy. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że sprawa niniejsza była już przedmiotem kontroli sądowej dwukrotnie. Prowadząc postępowanie w sprawie niniejszej organ był związany, z mocy art. 153 p. p. s. a., oceną prawną oraz wskazaniami, co do dalszego postępowania prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2007 roku. Jeżeli chodzi o ocenę prawną, to składa się na nią wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2007 roku, sygn. akt I FSK 1233/06, Lex nr 389347). Wskazania co do dalszego postępowania określają zaś sposób postępowania organu w przyszłości i stanowią konsekwencję przyjętej przez Sąd oceny prawnej, zwłaszcza przebiegu postępowania przed organami podatkowymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału dowodowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez Sąd w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2007 roku, sygn. akt II FSK 209/07, Lex nr 377585). Związanie organu oceną prawną oraz wskazaniami, co do dalszego postępowania rozumieć należy jako obowiązek podporządkowania się zaprezentowanemu przez Sąd poglądowi, co do zakresu podstawy prawnej oraz wykładni przepisów, które znajdują zastosowanie w sprawie oraz powinność wykonania wszystkich nakazanych czynności postępowania w sprecyzowanym przez Sąd zakresie oraz formie. Z drugiej strony związanie to oznacza dla organu zakaz czynienia jakichkolwiek odstępstw od przyjętego przez Sąd stanowiska, czy to w zakresie zastosowania prawa materialnego, czy też niezbędnych czynności postępowania, a także ich jakości. W świetle tych konstatacji, na uwagę zasługuje w rozpoznawanej sprawie to, że w postępowaniu prowadzonym z wniosku A. S. Sąd w decyzjach organu administracji dwukrotnie dopatrywał się podobnych uchybień, do których usunięcia uruchomienie postępowania sądowego miało zmierzać. Taki przecież jest sens sądowej kontroli działalności administracji. Sąd administracyjny powołany jest do tego, by eliminować dostrzeżone naruszenia prawa i ukierunkowywać ponownie prowadzone postępowanie w taki sposób, by kolejna decyzja wolna była od wad. Z tej właśnie przyczyny celem naczelnym działania organu rozpoznającego sprawę po uchyleniu decyzji przez Sąd, jest podporządkowanie się do oceny prawnej zaprezentowanej w uzasadnieniu wyroku oraz wykonanie wszystkich zaleceń, co do dalszego postępowania. Niespełnienie powyższych wymagań nie tylko w sposób oczywisty narusza dyspozycję art. 153 p. p. s. a., ale sprawia, że ponownie wydany akt organu administracji dotknięty jest uchybieniami, których kształt i zakres wyznaczony jest wprost przez odstępstwa, jakie uczynił wobec oceny prawnej oraz wskazówek wynikających z sądowej kontroli. Im tych odchyleń od wytycznych Sądu będzie więcej, tym decyzja będzie mniej praworządna. Organ administracji, związany oceną prawną i zaleceniami zawartymi w wyroku nie może w sposób uzasadniony liczyć na to, że pomimo niewykonania tych wskazówek, ponownie wydana decyzja, zostanie uznana za zgodną z prawem. Dlatego tak ważne jest przestrzeganie nałożonych na organ obowiązków w wyroku jako wyniku sądowej kontroli. Uważna lektura uzasadnienia powinna stanowić zatem pierwszą i zasadniczą czynność, jaka jest podejmowana po zwróceniu sprawy do etapu postępowania administracyjnego. Stwierdzić należy, że po raz kolejny czynność ta nie została wykonana należycie. W zaskarżonej decyzji powielono w istocie te same uchybienia, które dostrzeżono w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2007 roku oraz 18 września 2006 roku i których w ponownie prowadzonym postępowaniu nie usunięto. W zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji popełniono ponownie te same naruszenia prawa. Po raz wtóry i to pomimo wyraźnych oraz jednoznacznych zaleceń Sądu organ nie rozważył kwestii umorzenia odsetek za zwłokę. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestii tej w ogóle nie poświęcono miejsca. Nie oceniono wpływu choroby skarżącej na jej możliwości płatnicze, pominięto terapeutyczny charakter wykonywanej przez nią pracy. W dodatku pominięto całkowicie podnoszoną przez pełnomocnika skarżącej okoliczność wypowiedzenia umowy o pracę. W dalszym ciągu organ w zaskarżonej decyzji podtrzymuje pogląd, że tylko dokument potwierdzający całkowite przeciwwskazania zdrowotne do wykonywania pracy zarobkowej na stałe może świadczyć o niemożności wykonywania tej pracy z powodu choroby. Tymczasem w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 grudnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jednoznacznie wskazał, że stanowisko to jest całkowicie dowolne. Ponadto organ nie odniósł się do sytuacji majątkowej skarżącej, nie ocenił jej. Przedstawiono jedynie elementy stanu faktycznego, co do dochodów i wydatków strony, lecz nie zaprezentowano oceny tych okoliczności. Nie zbadano wpływu trudnej sytuacji materialnej strony na możliwość spłaty zadłużenia. Zrezygnowano z analizy złożonej przez stronę dokumentacji. Wyspecyfikowanie w zaskarżonej decyzji złożonych przez stronę dokumentów, zrelacjonowanie stanowiska strony nie może być uznane za wystarczające. Wymienienie faktów oraz dowodów nie może zastępować rzetelnej oceny materiału dowodowego oraz przedstawienia wniosków, które wyprowadzono ze zgromadzonych podstaw faktycznych rozstrzygnięcia. Na organach administracji prowadzących postępowanie spoczywa obowiązek oceny zgromadzonych dowodów oraz zaprezentowania swego stanowiska wraz z należytym uzasadnieniem. Ocena to wynik rozumowania, oparty na logicznym ciągu wnioskowań. Nie jest oceną zaledwie przedstawienie zgromadzonych dowodów oraz przyjętych ustaleń. Ocena stanowi w istocie niezbędne dla należytego rozstrzygnięcia powiązanie faktów z poszczególnymi dowodami. Przedstawienie oceny materiału sprawy ujawnia własny pogląd organu, co do poszczególnych dowodów. Uzasadnienie powinno zmierzać do przekonania strony o trafności podjętego rozstrzygnięcia, zwłaszcza wówczas, gdy zapada wbrew złożonemu wnioskowi, nie spełnia oczekiwań wnioskodawcy (art. 11 k. p. a.). Ta argumentacyjna funkcja uzasadnienia nabiera szczególnego znaczenia w przypadku decyzji uznaniowych, a taka właśnie stanowi przedmiot kontroli w rozpoznawanej sprawie. Podsumowując, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, ponieważ organ administracji nie wykonał wyraźnych i jednoznacznych zaleceń Sądu, zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 2007 roku. Rozpoznając sprawę ponownie, organ w pierwszej kolejności przystąpi do uważnej lektury uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 września 2006 roku, sygn. akt III SA/Wa 741/06, ponieważ to w istocie w tym orzeczeniu dostrzeżono i wypunktowano uchybienia, które nie zostały wyeliminowane w kolejnych dwóch postępowaniach prowadzonych w sprawie. Zalecenia zawarte w wyroku WSA w Warszawie dnia 19 grudnia 2007 roku, sygn. akt V SA/Wa 2203/07 stanowią w zasadzie powtórzenie tych wskazówek, które wynikają z uzasadnienia wyroku z dnia 18 września 2006 roku. Podjęcie działań naprawczych wymaga więc sięgnięcia nie tylko do rozważań zawartych w orzeczeniu bezpośrednio poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, ale przede wszystkim do wyroku z dnia 18 września 2006 roku. Prawidłowe rozpoznanie wniosku skarżącej wymagać więc będzie rzetelnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (art. 7 i art. 77 § 1 k. p. a.), pogłębionej analizy złożonej przez A. S. dokumentacji, w tym, w szczególności, odniesienia się do schorzenia, na które cierpi skarżąca. Organ nie tylko zgromadzi i przedstawi dowody, ale przeprowadzi ich wnikliwą ocenę. Ocena ta zwłaszcza obejmie elementy sytuacji rodzinnej i materialnej skarżącej, które mają wpływ na możliwość spłaty zadłużenia, a także wpływ stanu zdrowia na możliwości zarobkowe strony. Nie pominie charakteru terapeutycznego pracy, którą podjęła skarżąca. Należycie zostanie rozważona kwestia umorzenia odsetek. Następnie organ zaprezentuje własne wnioski, jakie nasuną się po przeprowadzeniu tych czynności i precyzyjnie je uzasadni, mając na celu przekonanie wnioskodawcy o trafności swego stanowiska. Natomiast nie zasługą na uwzględnienie wnioski skargi dotyczące żądania ukarania urzędników grzywną. Sąd administracyjny nie został wyposażony w możliwość orzekania tego rodzaju kar. Wprawdzie, w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przewidziano możliwość stosowania grzywny wobec organu administracji, jednak uprawnienie to zarezerwowano wyłącznie do precyzyjnie wymienionych przypadków: nieprzekazania w terminie Sądowi akt wraz z odpowiedzią na skargę (art. 55 § 1 p. p. s. a.), niewykonanie wyroku Sądu uwzględniającego skargę na bezczynność organu (art. 154 § 1 p. p. s. a.). Sąd nie stwierdził uchybień w czynności przekazania akt. Stan bezczynności zaś nie stanowił przedmiotu rozpoznania w niniejszej sprawie. Brak zatem było podstaw do uwzględnienia wniosków skargi w omawianym zakresie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. M.Ko.