II OSK 998/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ Sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 18 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Związku Międzygminnego "[...]" w Kielcach, Rady Gminy w Miedzianej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 63/09 w sprawie ze skargi Związku Międzygminnego [...] w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Miedziana Góra z dnia 20 listopada 2008 r. nr XIX/167/08 w przedmiocie zaopatrzenia w wodę oddala skargi kasacyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 20 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 63/09 oddalił skargę Związku Międzygminnego P w K na uchwałę Rady Gminy MG z dnia [...] listopada 2008 r. [...] w sprawie wniosku Związku Międzygminnego P w K o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie gminy MG. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Rada Gminy MG, po rozpatrzeniu wniosku Związku Międzygminnego P, uchwałą z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] o zatwierdzeniu taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 24 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), odmówiła zatwierdzenia "Taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie Gminy MG na okres od dnia 1.01.2009 r. do 31.12.2009 r." Rada Gminy wskazała, że wniosek nie mógł być zatwierdzony pozytywnie, albowiem wnioskodawca nie spełnia wymogów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, z uwagi na to, że wnioskodawca nie jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym w rozumieniu art. 2 pkt 4 powyższej ustawy, nie posiada wymaganego w art. 16 tej ustawy zezwolenia Wójta Gminy MG na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę na terenie gminy MG oraz nie spełnia warunków technicznych prowadzenia działalności w zakresie zaopatrzenia mieszkańców w wodę gdyż nie posiada tytułu prawnego do dysponowania urządzeniami doprowadzającymi wodę. Związek Międzygminny P w K w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 24 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wymienione w art. 24 ust. 1, 4 i 5 ustawy okoliczności będące podstawą zatwierdzenia bądź odmowy zatwierdzenia taryf stanowią katalog zamknięty w związku z tym Rada Gminy nie może mocą swojej uchwały rozszerzać go w sposób dowolny. Wójt Gminy MG nie wykazał aby taryfy zostały opracowane niezgodnie z wymogami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jak również nie zakwestionował wniosku z powodu naruszenia art. 24 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy MG wniosła o jej oddalenie. Pełnomocnik Rady Gminy MG na rozprawie sądowej wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak należytej reprezentacji skarżącego. W jego ocenie skarżący jako osoba prawna winien być reprezentowany przez organy lub osobę uprawnioną do działania w ich imieniu. Organami skarżącego są Zarząd i Zgromadzenie. Składający skargę MK nie stanowi organu osoby prawnej i nie posiada uprawnienia do działania w imieniu tych organów w zakresie wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. Nie zachodzą również podstawy do uzupełnienia braków w zakresie reprezentacji skarżącego, albowiem organy Związku nie posiadają możliwości podjęcia skutecznych uchwał. Wynika to z faktu wystąpienia ponad 20 gmin ze Związku, co nie znalazło odzwierciedlenia w zapisach statutu w zakresie statutowej liczby członków Związku. Z tych względów organy Związku nie mogą podjąć jakichkolwiek skutecznych uchwał nie naruszając formalnoprawnych uwarunkowań zawartych w statucie i ustawie o samorządzie gminy. Podkreślono, że bezskuteczne są także uchwały Zgromadzenia Związku dotyczące uchwały Zarządu Związku. W razie nieuwzględnienia przez Sąd powyższego stanowiska Rada wniosła o oddalenie skargi z przyczyn merytorycznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalając skargę wyrokiem z dnia 20 marca 2009 r. podniósł, że kwestie reprezentacji osób prawnych przed sądem administracyjnym reguluje art. 28 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej jako p.p.s.a. Stosownie do art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, dalej zwana u.s.g.) związek posiada osobowość prawną. Ustrój osoby prawnej jaką jest związek, w tym organy związku, ich strukturę, zakres i tryb działania określa statut (art. 67 ust. 2 pkt 4). W ocenie Sądu I instancji poza sporem jest okoliczność, że w przedmiotowej sprawie wnoszący skargę w imieniu Związku Międzygminnego P w K – MK jest Prezesem Zarządu tego Związku. Sąd administracyjny w przedmiotowej sprawie nie jest władny do badania skuteczności podejmowanych przez organy Związku uchwał. Przepisy art. 92 w zw. z art. 99 ust. 1a oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. stwarzają prawną możliwość ich kontroli jednak dopóki uchwały takie nie zostaną wyeliminowane z obrotu prawnego w trybie określonym prawem, tj. poprzez stwierdzenie ich nieważności w trybie nadzoru (art. 92 w zw. z art. 99 ust. 1a u.s.g.), czy też na drodze postępowania sądowoadministracyjnego (art. 101 ust. 1 u.s.g.), pozostają one wiążące. Brak podstaw do oceny uchwał organów Związku w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym wynika także z zasady wyrażonej w art. 134 p.p.s.a., zgodnie z którą sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. W związku z tym Sąd dokonując kontroli legalności uchwały Rady Gminy nie może jednocześnie kontrolować zgodności z prawem uchwał podejmowanych przez organy Związku, albowiem nie są one objęte przedmiotem rozstrzygnięcia i tym samym nie stanowią rozstrzygnięcia "w granicach danej sprawy". W ocenie Sądu Prezes Zarządu Związku posiada legitymację do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w imieniu Związku i do jego reprezentowania, za czym przemawia treść § 29 Statutu Związku Międzygminnego P w K, zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w statucie do prezesa zarządu stosuje się odpowiednie przepisy ustawy dotyczące wójtów i burmistrzów. Stosownie do treści art. 31 u.s.g. "Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz". Ustawa o samorządzie gminnym nie określa zakresu przysługującej wójtowi reprezentacji. Wobec powyższego w zakresie wniesienia skargi do sądu administracyjnego należy zatem uznać uprawnienie Prezesa Zarządu Związku do reprezentacji Związku. Sąd podniósł, że Statut Związku Międzygminnego P w § 9 stanowi, że celem działania Związku jest eksploatacja urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz studni publicznych i zbiorczych urządzeń kanalizacji sanitarnej gwarantująca dostawę wody dla odbiorców w odpowiedniej ilości, jakości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz odprowadzenie ścieków sanitarnych od odbiorców w określonej ilości i ich oczyszczenie stosownie do możliwości technicznych przed odprowadzeniem do odbiornika. Powyższe regulacje wskazują, iż Związek w zakresie świadczonych przez siebie usług powinien być traktowany jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w znaczeniu funkcjonalnym i w związku z tym znajduje do niego zastosowanie art. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, jednakże ta okoliczność nie zmienia oceny, że uchwała odpowiada prawu. Z faktu, iż Związek jest przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy nie wynika dla Gminy MG, która nie pozostaje członkiem Związku od 1995 r., obowiązek pozytywnego rozpatrzenia wniosku tego podmiotu o zatwierdzenie taryf stosownie do art. 24 ust. 1-5 ustawy. W ocenie Sądu art. 24 ustawy nie daje podstaw do tego aby rada gminy na mocy tego przepisu zatwierdzała taryfy jakiemukolwiek przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, ale tylko takiemu, które prowadzi działalność polegającą na świadczeniu usług wodociągowo-kanalizacyjnych na terenie danej gminy i zgodnie z prawem. Rada Gminy podejmując uchwałę w sprawie zatwierdzenia taryf jest uprawniona do zbadania i oceny czy podmiot występujący ze stosownym wnioskiem posiada wymagane prawem zezwolenie. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 16 ustawy zasadą jest świadczenie usług wodociągowo-kanalizacyjnych odbiorcom na terenie gminy w oparciu o zezwolenie wydane w formie decyzji. Jedynymi podmiotami zwolnionymi z powyższego obowiązku są gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, o ile prowadzą wskazaną działalność na obszarze własnej gminy. W przedmiotowej sprawie Związek Międzygminny P nie podlega wyłączeniu na zasadach określonych w art. 16 ust. 3 ustawy, dlatego też wykonywana przez niego działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzenia ścieków wymaga uzyskania zezwolenia, wydanego przez Wójta Gminy MG, a skarżący takim zezwoleniem nie dysponuje. W świetle powyższego błędne jest stanowisko skarżącego, że Rada Gminy podejmując uchwałę w sprawie zatwierdzenia taryfy nie ma możliwości zbadania i oceny czy wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu. Konsekwencją przyjęcia takiego stanowiska byłoby uznanie, że żaden z organów samorządu gminnego nie ma umocowania do zweryfikowania uprawnień podmiotu występującego z wnioskiem o zatwierdzenie taryfy. Nie przesądza zatem o prawidłowości wniosku o zatwierdzenie taryfy podnoszona przez skarżącego okoliczność, że Wójt Gminy MG nie stwierdził, że taryfy zostały opracowane niezgodnie z art. 24 ust. 1, 4 i 5 w zw. z art. 20 ust. 4 pkt 1 ustawy. W świetle art. 24 ust. 4 ustawy kompetencje Wójta sprowadzają się do sprawdzenia taryf i planu pod względem zgodności z przepisami prawa oraz weryfikacji kosztów o których jest mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 pod względem celowości ich ponoszenia. Dokonywane przez Wójta czynności niewątpliwie poprzedzają podjęcie uchwały przez radę gminy, mogą również wpłynąć na jej treść. Nie oznacza to, że ostatecznie przesądzają o treści uchwały Rady Gminy. Uprawnienia do zatwierdzenia taryf na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy przysługują wyłącznie Radzie Gminy. Skargi kasacyjne na powyższe orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosły Rady Gminy MG i Związek Międzygminny P w K. Rada Gminy MG w skardze kasacyjnej zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 marca 2009 r. w całości i wniosła o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawy kasacyjne wskazano: – art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powołanej dalej jako p.p.s.a. poprzez naruszenie: art. 28 § 1, art. 29, 134, art. 58 § 1 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a. w sposób mający wpływ na rozstrzygnięcie a skutkujący nieważnością postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., – art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a poprzez naruszenie art. 31, art. 67 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków na skutek błędnego zastosowania lub niewłaściwej interpretacji. Związek Międzygminny P w K w skardze kasacyjnej wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 24 ust. 1-5, art. 16 ust. 1 i 2, art. 17b ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm.), § 3 pkt 1 i 2, § 4 ust. 1-3, § 5 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886) poprzez przyjęcie, że taryfy zostały sporządzone niezgodnie z przepisami, bo skarżący nie posiadał zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie gminy, 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134, art. 141 § 4, art. 147 § 1, art. 151 p.p.s.a. przez ich niezastosowanie, mimo iż ustalony w sprawie stan faktyczny i prawny nakazywał uwzględnienie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania. Skargi kasacyjne wniesione w sprawie nie mają usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do skargi kasacyjnej Rady Gminy MG wskazującej, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do przyjęcia takiego zarzutu za uzasadniony. W zakresie tym Sąd kasacyjny w całej rozciągłości podziela stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu i jego uzasadnieniu. Sąd administracyjny kontrolując legalność zaskarżonej Uchwały Rady Gminy MG jest związany granicami sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) i musi opierać swoje rozstrzygnięcie na aktach sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Zakres kontroli, czy Prezes Zarządu Związku P posiada legitymację do wniesienia skargi, w ramach proponowanych przez pełnomocnika Rady Gminy, znacznie przekracza "granice sprawy" wyznaczane przedmiotem zaskarżonej uchwały. Dopóki uchwały organów Związku P, w tym i statut są w obrocie prawnym, sąd administracyjny w tej sprawie musi je honorować. Tym samym brak było podstaw do odrzucenia skargi. Na tej samej zasadzie, zgodnie z powyżej przedstawioną argumentacją, nie mają uzasadnienia zarzuty naruszania zaskarżonym wyrokiem przepisów art. 31 i art. 67 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Należy zauważyć, że zaskarżona Uchwała Rady Gminy ani jej uzasadnienie, nie kwestionują prawa reprezentowania Związku Międzygminnego P przez Prezesa MK, który podpisał wniosek z dnia 16 października 2008 r. Wbrew temu co twierdzi się w skardze kasacyjnej, nie zgadzając się z interpretacją Sądu w odniesieniu do art. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, Naczelny Sąd Administracyjny przepis powyższy również odczytuje jako definicję funkcjonalną przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Nie zmienia to jednak faktu, że na tle przepisów całej ustawy, z wnioskiem o zatwierdzenie taryf, o którym mowa w art. 24 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę..., może wystąpić tylko taki podmiot, który wcześniej uzyskał wymagane art. 16 ust. 1 ustawy zezwolenie. Takie stanowisko zajął również Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. W odniesieniu do skargi kasacyjnej Związku Międzygminnego P zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a. należy stwierdzić, że zarzut ten polega na błędnym rozumieniu ww. przepisu. Gdyby tak rozumieć ten przepis, jak autor skargi kasacyjnej, to wojewódzki sąd administracyjny nigdy by nie mógł oddalić skargi w związku z czym przepis art. 151 p.p.s.a. byłby martwy. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola sprawowana przez sądy administracyjne, polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonego aktu i przy braku naruszeń prawa, o których mowa w art. 145 p.p.s.a., trudno oczekiwać innego rozstrzygnięcia niż oddalenie skargi. Nie jest to jednak orzeczenie "na niekorzyść skarżącego" w rozumieniu art. 134 § 2 p.p.s.a. (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 2, s. 293). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest również niezasadny, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada na wszystkie zarzuty skargi analizując je w kontekście odpowiednich przepisów prawa. Zagadnień związanych z zatwierdzeniem taryf nie można odrywać od udzielania zezwoleń, o których mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, tak jak to proponuje się w skardze, gdyż są to przepisy jednej – tej samej ustawy. Sąd I instancji nie miał podstaw do rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 147 § 1 p.p.s.a., tym samym nie został naruszony przepis art. 151 p.p.s.a., co obszernie wyjaśniono w uzasadnieniu wyroku. Odnosząc się do zarzutu naruszania prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej, należy zauważyć, że pełnomocnik Związku Międzygminnego nie wskazał, którym z tych przepisów zarzuca naruszenie przez błędną wykładnię, a którym przez niewłaściwe zastosowanie. Niezależnie jednak od tego, nie można zgodzić się z tokiem rozważań przyjętym przez stronę w skardze kasacyjnej a wcześniej w skardze. Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę, miała prawo uzależnić zatwierdzenie taryf od tego, czy wnioskodawca posiada wymagane prawem zezwolenie, o którym mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę... Mało tego, Rada miała wręcz obowiązek zbadać w pierwszej kolejności od kogo pochodzi wniosek o zatwierdzenie taryf. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, o którym mowa w art. 24 ust. 2 ww. ustawy, jest to przedsiębiorstwo zdefiniowane w art. 2 pkt 4 ustawy, które uzyskało wymagane art. 16 ust. 1 zezwolenie, jeżeli nie wyłącza tego ust. 3 tego przepisu. W świetle przepisów ustawy prowadzenie działalności określonej w art. 16 ust. 1 ustawy bez wymaganego zezwolenia jest nielegalne. Tak więc, gdyby przyjąć pogląd prezentowany w skardze kasacyjnej przez Związek Międzygminny, Rada Gminy powinna zatwierdzić taryfy na wniosek podmiotu, który wykonuje określony zakres działalności nie mając na to stosownego zezwolenia, co byłoby niewątpliwie naruszeniem prawa. Stosując przepisy jednej ustawy, nie można ich tak interpretować, aby wzajemnie się wykluczały bądź były ze sobą sprzeczne, czy też prowadziły do wniosków sprzecznych z zasadami wykładni logiczno-językowej. Prawdą jest, że uzyskanie zezwolenia o którym mowa w art. 16 ust. 1 ustawy, jest odrębną sprawą od zatwierdzenia taryf i sprawy te są załatwiane w różnych postępowaniach, nie oznacza to jednak, że organy załatwiające te sprawy, nie mogą brać pod uwagę przy ich rozstrzyganiu innych faktów, zdarzeń prawnych bądź braku wymaganych uprawnień. Rada Gminy podejmując uchwały, nie może ignorować rozstrzygnięć podejmowanych przez inny organ gminy, jakim jest wójt, naruszałoby to zasady wynikające z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.