III SA/Wr 201/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Józef Kremis, Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec, Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 19 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Gminy B. K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia medalu "Zasłużony dla B. K." i przyjęcia regulaminu jego przyznawania I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Wojewoda D. na podstawie na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zaskarżył w całości uchwałę Rady Miejskiej w B. K. Nr [...] z dnia [...] o ustanowieniu medalu "Zasłużony dla B. K." i przyjęcia regulaminu jego przyznawania. Organ nadzoru z powodu istotnego naruszenia prawa wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia skargi w całości wniósł o stwierdzenie nieważności: § 2 ust. 2 zdanie "Burmistrz Zarządzeniem powołuje Kapitułę ds. nadawania medalu", § 2 ust. 2 pkt 1 wyrazy "oraz pracownik Urzędu Miasta i Gminy w B. K. wyznaczony przez Burmistrza" tej uchwały. W motywach skargi organ wskazał, iż na sesji w dniu [...] Rada Miejska w B. K. podjęła uchwałę Nr [...] o ustanowieniu medalu "Zasłużony dla B. K. " i przyjęcia regulaminu jego przyznawania. W podstawie prawnej uchwały powołała się na art. 7 ust. 1 pkt 18 oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Dokonując oceny legalności spornej uchwały Wojewoda D. wystosował pismo do Przewodniczącego Rady Miejskiej w B. K., w którym zwracał się o udzielenie informacji odnośnie zaopiniowania ustanawianego medalu przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej oraz wnosił o przesłanie wzoru medalu. Natomiast w przypadku, gdyby Rada nie wystąpiła do ministra właściwego do spraw administracji publicznej o zaopiniowanie projektu medalu, organ nadzoru prosił o uzasadnienie niepodjęcia takiego działania. W odpowiedzi Przewodniczący Rady Miejskiej podkreślił, że Rada Miejska w B. K. nie wystąpiła o zaopiniowanie projektu medalu do ministra właściwego do spraw administracji publicznej, bowiem ustanawiając przedmiotową odznakę wychodziła z założenia, iż ma ona charakter wyłącznie promocyjny i odnosi się do lokalnego wyróżnienia. Mając na uwadze powyższe stanowisko zdaniem organu nadzoru przy podejmowaniu tej uchwały należało wziąć pod uwagę również upoważnienie dla rady gminy do przyznawania honorowego obywatelstwa, zawarte w art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym oraz regulacje ustawy z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach. (Dz. U. Nr 31, poz. 130 z późn. zm.). Jednak w ocenie organu nadzoru ani ustawa o samorządzie gminnym ani też inne ustawy szczegółowe, w tym powołana ustawa o odznakach i mundurach, nie zawierają normy kompetencyjnej dającej gminnym organom stanowiącym podstawę do ustanowienia medalu. Wojewoda D. podkreślił, że ustanowienie odznaki honorowej przez organy samorządu terytorialnego ustawodawca dopuścił w jednym przypadku, mianowicie, kompetencję tę posiada sejmik województwa i odznaki honorowe może on ustanowić za zasługi w działalności państwowej lub społecznej na rzecz rozwoju określonego województwa. Upoważnieniem tym nie zostały jednakże objęte gminy. Uzasadniając swoje stanowisko organ nadzoru powołał się na treść art. 7 Konstytucji RP. Nadto badając legalność uchwały Wojewoda zaznaczył, że zwrócił się z zapytaniem w tej sprawie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. Do skargi dołączył on kopię odpowiedzi, w której Sekretarz Stanu tego Ministerstwa oświadczył, że "jedynym rodzajem odznak honorowych, nadawanym przez terenowe organy administracji publicznej jest odznaka honorowa stanowiąca wyróżnienie za zasługi położone w rozwój danego województwa, która ustanawiana jest przez sejmik województwa. (...) Przedmiotowa ustawa z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz. 130 z późn. zm.) daje wprawdzie jednostkom samorządu terytorialnego prawo do stanowienia własnych herbów, flag, emblematów oraz insygniów i innych symboli. Jednakże chociaż ustawodawca nie definiuje pojęcia symbol, to stosowanie w tym przypadku wykładni rozszerzającej (tj. wywodzenie prawa jednostki samorządu terytorialnego do ustanawiania własnych odznak honorowych) jest niewłaściwe." Odnośnie stwierdzenia nieważności § 2 ust 2 spornej uchwały zdania o treści " Burmistrz zarządzeniem powołuje Kapitułę ds. nadawania medalu" oraz § 2 ust. 2 pkt 1 w części " oraz pracownik Urzędu Miasta i Gminy w B. K. wyznaczony przez Burmistrza" organ nadzoru pokreślił, że jedyną dopuszczalną formę powołania Kapituły, o której mowa w przedmiotowej uchwale, jest forma komisji Rady Miejskiej. Tym samym, w ocenie organu nadzoru, brak było podstaw prawnych do powoływania w skład komisji, określanej mianem Kapituły, osób niebędących radnymi. Wojewoda D. uzasadniając swoje stanowisko powołał treść art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym rada gminy ze swojego grona może powoływać stałe i doraźne komisje do określonych zadań, ustalając przedmiot działania oraz skład osobowy. Z tego powodu mając na uwadze racjonalność działania ustawodawcy należało przyjąć zdaniem organu, iż ustawodawca nie dopuszcza, aby w skład komisji rady miejskiej wchodziły osoby inne niż radni. Ponadto, w ocenie organu nadzoru, Rada będąc upoważniona przez ustawodawcę do powołania ze swego składu komisji, które w jej ocenie są niezbędne do realizacji określonych zadań, nie może kompetencji tej przenosić na inne podmioty, a tym bardziej zobowiązywać innych podmiotów do realizacji takiego zadania. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna stwierdziła, iż podejmując sporną uchwałę nie musiała brać pod uwagę przepisów ustawy o odznakach i mundurach, bowiem nie było intencją Rady ustanawianie nowego odznaczenia, a zaskarżona uchwała ma na celu wykreowanie mechanizmu honorowania osób szczególnie zasłużonych dla Gminy B. K., co służy promocji samej jednostki samorządu terytorialnego. Z tego powodu uchwała ta ma charakter stricte promocyjny i nie wykracza poza kompetencje prawodawcze organu jednostki samorządu terytorialnego. Na rozprawie w dniu 19 czerwca 2008 r. organ nadzoru modyfikował skargę w jej punkcie 2 wnosząc o stwierdzenie nieważność postanowień zawartych w § 2 ust. 2 w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju Sądów Administracyjnych ( Dz. U. nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Według art. 1 § 2 powołanej wyżej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie wprowadza innych kryteriów aniżeli zgodność z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Również ustawa z dnia 8 marca 1990 r. – o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) nie wprowadza innych kryteriów aniżeli kryterium zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd administracyjny kontroluje zatem uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego wyłącznie na podstawie kryterium zgodności z przepisami prawa. Według art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa , jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przytoczony przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. nie określa jednak jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Według art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. z 2001 nr. 142, poz. 1591 ze zm) " Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne ( ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa ( ust. 4). Zgodnie więc z treścią art. 91 ust 4 ustawy o samorządzie gminnym, o tym czy stwierdza się nieważność zaskarżonego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, czy też ogranicza się do stwierdzenia, że został wydany z naruszeniem prawa, przesądza waga stwierdzonego naruszenia. W orzecznictwie sądowo – administracyjnym przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się przez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy naruszenie procedury podjęcia uchwały. Powołana ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia więc dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy, a mianowicie istotne naruszenia prawa i nieistotne naruszenia prawa, nie określa jednak rodzaju naruszenia prawa, które należy zaliczyć do określonej kategorii wad. Tak więc badając czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością uchwały sąd – w oparciu o art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. – nie jest związany sformułowanymi w niej zarzutami i wnioskami skargi, lecz obowiązany jest oprzeć się na konstytucyjnej zasadzie praworządności, która wiąże wszystkie organy administracji publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy a jego działanie znajduje oparcie w przepisach prawa. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy , należy pokreślić, iż spór między Wojewodą D. jako organem nadzoru, a Radą Miejską B. K. dotyczy problemu czy Rada tej Gminy ustanawiając uchwałę o ustanowieniu medalu "Zasłużony dla B. K. i przyjęcia regulaminu jej nadawania" przekroczyła swoje kompetencje prawodawcze i czy tym samym istotnie naruszyła przepisy prawa. Z treści przepisu art. 7 ust. 1 pkt 18 p.p.s.a. wynika, iż " Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy promocji gminy". Powyższy artykuł wraz z przepisem art. 18 ust. 1 wprowadzający domniemaniu właściwości rady gminy, stanowił podstawę prawną tej uchwały. Przez pojęcie promocja według "Nowego Słownika Języka Polskiego", wydawnictwo naukowe PWN, Warszawa 2002 r., s. 755 należy rozumieć reklamowanie, upowszechnianie, propagowanie. Tymczasem Rada Miejska B. K. podkreśliła, w uzasadnieniu uchwały, że ustanowienie odznaczenia "Zasłużony dla B. K." ma na celu uhonorowanie osób wyróżniających się działalnością na rzecz miasta i gminy B. K.. Wprost więc z uzasadnienia uchwały wynika, iż jej celem było uchwalenie honorowego odznaczenia. Uhonorowanie nie mieści się w pojęciu promocji. Powinno się bowiem odróżnić uhonorowanie osób wyróżniających działalnością na rzecz miasta zgodnie z treścią spornej uchwały od promowania gminy w rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 18 ustawy o samorządzie gminnym, który przejawia się przykładowo na rozpropagowywaniu walorów turystycznych miejscowości. Powyższe wskazuje iż pomimo powołania w uchwale podstawy prawnej art. 7 ust. 1 pkt 18 ustawy o samorządzie gminnym, który do zadań własnych gminy zalicza jej promocję stwierdzić należy , iż sporna uchwała została powołana w celu ustanowienia odznaki honorowej. Problematykę związaną z przyznawaniem odznaczeń honorowych reguluje natomiast ustawa z dnia 21 grudnia 1978 r. o odznakach i mundurach (Dz. U. Nr 31, poz.130 ze zm.) zwanej w dalszej części uzasadnienia w skrócie ustawą. Zgodnie z art. 1 ustawy ustanawianie i używanie odznak i mundurów odbywa się z zachowaniem przepisów niniejszej ustawy. Natomiast odznakami mogą być emblematy, godła, barwy, herby miast lub województw oraz inne przedmioty, chociażby powszechnie używane, jeżeli sposób ich sporządzenia i używania wskazuje na to, że maja służyć celom określonym w ust. 1 ( art2 ust. 2 ustawy) Odnosząc się do treści art2 ust.1 pkt 1 lit. a ustawy, odznaką honorową jest odznaka stanowiąca wyróżnienie za zasługi położone w działalności państwowej lub społecznej stanowiącej istotny wkład w rozwój całego kraju, w rozwój określonej dziedziny gospodarki lub administracji państwowej, w rozwój określonego województwa albo w rozwój określonej organizacji gospodarczej. W świetle powyższego medal za zasługi dla gminy jest rodzajem odznaki honorowej. ( podobnie wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 kwietnia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 259/05 Dz.Urz. Dolno. 2007/4/32, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gliwicach z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt IV SA/GI 66/08 niepubl.). Ustawodawca wskazał wprost w ustawie o odznakach i mundurach jakie podmioty są uprawnione do ustanawiania tych odznak. I tak odznaki honorowe ustanawiają : Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej w drodze rozporządzenia, Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, sejmik województwa, właściwy minister w drodze rozporządzenia, naczelne organy organizacji spółdzielczych lub organizacji społecznych za zasługi stanowiące wkład w rozwijanie działalności statutowej (art. 4 ustawy). W powyższym wyliczeniu nie znajdują się organy stanowiące samorządu gminy. Ustawa nie przyznała zatem radzie gminy kompetencji do stanowienia prawa w zakresie ustanawiania odznak honorowych. Nadto należy nadmienić, iż zgodnie z ustawą organy ustanawiające odznaki honorowe ustalają jej wzór oraz zasady i tryb jej nadawania i noszenia, a ustalenie wzoru odznaki honorowej oraz sposobu jej noszenia wymaga zgody Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (art. 6 ust.1 ustawy). Postanowienia art. 3 ustawy wskazują, że jednostki samorządu terytorialnego mogą w drodze uchwały organu stanowiącego danej jednostki, ustanawiać własne herby, flagi, emblematy oraz insygnia i inne symbole. Symbole te muszą być zgodne z zasadami heraldyki i weksylologii i miejscową tradycja historyczną, a ich wzór musi być zaopiniowany przez ministra właściwego do spraw administracji publicznej. Z tego powodu wynika, ze przepisy ustawy nie udzielają radzie gminy kompetencji do podejmowania uchwał w sprawie ustanawiania odznak, wzorów i zasad ich nadawania, a jedynie upoważnia organ stanowiący do podejmowania uchwał w sprawie ustanowienia własnego herbu , emblematu, insygniów i innych symboli. Stąd należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody D., ze ustawa ta nie przyznała radzie gminy kompetencji do stanowienia prawa w zakresie ustanawiania odznak honorowych. Nadmienić należy, Iż problematykę odznaczeń odrębnie reguluje ustawa o orderach i odznaczeniach z 16 października 1992 r. ( Dz. U. Nr 90, poz. 450 ze zm.), która nie przewiduje w zakresie objętym jej regulacjami kompetencji gminy. W świetle powyższego uzasadnionym jest wniosek, iż przedmiotowe działanie Rady Gminy w B. K. jest sprzeczne z zasada legalizmu określoną artykułem 7 Konstytucji RP, zgodnie z która organy władzy publicznej mogą działać jedynie w granicach prawa i na jego podstawie. Z powyższych przyczyn zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji. W oparciu o art. 152 p.p.s.a. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego aktu w całości.