II OSK 1258/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia del. NSA Teresa Kobylecka sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Koziegłowy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 2/09 w sprawie ze skargi Gminy Koziegłowy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 12 listopada 2008 r. nr NP/IV/0911/70/617/08 w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 marca 2009 r. oddalił skargę Gminy Koziegłowy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 12 listopada 2008 r. w przedmiocie zatwierdzenia taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Sąd I instancji przyjął następujący stan faktyczny: Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy i Miasta Koziegłowy z dnia 7 października 2008 r. w sprawie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę, jako niezgodnej z art. 24 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm.) w związku z § 4 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 127, poz. 886). W uzasadnieniu organ nadzoru przywołał art. 2 pkt 12 ustawy i § 4 rozporządzenia zawierający elementy taryfy. Podał, że zgodnie z § 5 rozporządzenia taryfy w zależności od ich rodzaju i struktury, dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców zawierają stawkę opłaty abonamentowej na odbiorcę. Zasady kalkulowania stawki opłaty abonamentowej określone zostały w § 13 ust. 3-6 rozporządzenia, zaś w rozdziale 4 Taryfy stawka opłaty abonamentowej została uzależniona od średnicy wodomierza. Ponadto w rozdziale 5 Taryfy postanowiono, że pozostałe szczegółowe zasady rozliczeń precyzują obowiązujący regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, co jest niezgodne z § 4 pkt 5 rozporządzenia, zgodnie z którym warunki rozliczeń za wodę z uwzględnieniem wyposażenia w przyrządy i urządzenia pomiarowe powinny być obligatoryjnie określone w Taryfie. Rada Gminy i Miasta Koziegłowy w skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze zarzuciła wydanie go z naruszeniem art. 24 ust. 1 i ust. 5 powołanej wyżej ustawy poprzez uznanie, że taryfa zatwierdzona unieważnioną uchwałą nie odpowiada przepisom prawa, § 4 pkt 5, § 5 pkt 2, § 13 ust. 3-4, § 14 rozporządzenia, a także art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z wydaniem zaskarżonego rozstrzygnięcia w przeddzień dnia, w którym strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania przez co pozbawiono stronę udziału w postępowaniu. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skalkulowano koszty utrzymania w gotowości urządzeń wodociągowych na podstawie rzeczywistych kosztów tych urządzeń. Koszty utrzymania czyli zapewnienia gotowości tych urządzeń są uzależnione od wielkości urządzeń, bowiem koszt zakupu większego wodomierza jest większy niż mniejszego wodomierza. Zapewnienie gotowości urządzeń oznacza utrzymanie takiego stanu, który zapewnia nieprzerwane ich działanie, a w ramach kosztów należy kalkulować koszty zakupu i wymiany wodomierza. Stawki opłaty abonamentowej zostały zróżnicowane w zależności od kosztów wodomierzy, które narastają wraz z ich wielkością. Taka metoda ustalania opłaty abonamentowej zapobiega subsydiowaniu skrośnemu, do czego obliguje § 13 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Zdaniem Rady zaskarżoną uchwałą nie naruszono także § 4 pkt 5 rozporządzenia, ponieważ w taryfie (rozdział 5) określono zasady rozliczeń za wodę oraz zasady rozliczeń w zależności od tego czy nieruchomość została wyposażona w wodomierz. Nie istniała potrzeba powtarzania w taryfie zasad rozliczeń określonych w ustawie, rozporządzeniu oraz uchwale Rady Gminy i Miasta Koziegłowy z 19 kwietnia 2007 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy i Miasta Koziegłowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że definicję taryfy zawiera art. 2 pkt 12 cyt. ustawy stanowiący, że taryfa to zestawienie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. Elementy taryfy wymienia § 4 ust. 1 rozporządzenia, a w § 5 ust. 1 tego rozporządzenia zawarto wyliczenie obowiązkowych elementów taryfy dla poszczególnych grup odbiorców, w zależności od rodzaju i struktury taryfy. Taryfy te zawierają m. innymi stawkę opłaty abonamentowej na odbiorcę (§ 5 pkt 2 rozporządzenia): 1) w rozliczeniach w oparciu o wskazania wodomierza głównego lub wskazania wodomierza mierzącego ilość wody bezpowrotnie zużytej, 2) w rozliczeniu z osobą korzystającą z lokalu w budynku wielolokalowym, 3) w rozliczeniach na podstawie przepisów dotyczących przeciętnych norm zużycia wody. Zasady kalkulowania stawki opłaty abonamentowej określają z kolei przepisy § 13 ust. 3-6 rozporządzenia, zgodnie z którymi stawkę opłaty abonamentowej kalkuluje się na podstawie kosztów: utrzymania w gotowości urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, odczytu wodomierza lub urządzenia pomiarowego, rozliczenia należności za wodę lub ścieki. Zatwierdzoną taryfą (rozdział 4) stawki opłaty abonamentowej uzależnione natomiast zostały od średnicy wodomierza, co narusza § 5 pkt 2 w związku z § 13 ust. 3-6 rozporządzenia. Dopiero bowiem ustalenie wszystkich kosztów, o których tam mowa może służyć skalkulowaniu stawek opłat abonamentowych. Ustalenie tej stawki jedynie w oparciu o koszty utrzymania w gotowości urządzeń wodociągowych (wg skarżącej koszty utrzymania zależne są przede wszystkim od kosztów zakupu urządzeń, który wzrasta wraz z jego wielkością) pozostawałoby w sprzeczności z powołanymi przepisami § 13 ust. 3 pkt 1-3 rozporządzenia. Oznacza to, że ustalenie stawki opłaty abonamentowej, obowiązującej dla jednej taryfowej grupy odbiorców usług (bowiem w taryfie przewidziano tylko jedną taryfową grupę odbiorców) nastąpiło z naruszeniem § 5 ust. 2 w zw. z § 13 ust. 3-6 i § 4 rozporządzenia, a naruszenie to ma charakter istotny. Stosownie do § 13 ust. 2 rozporządzenia, taryfowe ceny i stawki opłat powinny być kalkulowane i zróżnicowane w taki sposób, aby zapewnić eliminację subsydiowania skrośnego, co realizowane jest poprzez alokacje kosztów według grup odbiorców. Natomiast przez alokacje kosztów (§ 2 pkt 3 rozporządzenia) należy rozumieć obciążenie określonej taryfowej grupy odbiorców usług właściwymi rodzajami kosztów i niezbędnych przychodów. Dokonany w wyżej wymienionym celu podział grupy odbiorców powinien nastąpić przez stworzenie co najmniej dwóch grup taryfowych przy uwzględnieniu kryterium wskazanego w art. 2 pkt 13 cyt. ustawy, a nie jak to uczyniono w uchwale objętej rozstrzygnięciem nadzorczym – jednej grupy taryfowej. Zgodnie bowiem z § 10 rozporządzenia alokacja kosztów dotyczy taryfowych grup odbiorców (a więc co najmniej dwóch) odpowiednio dla zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków. W konsekwencji zróżnicowanie stawek lub opłat możliwe jest jedynie pomiędzy taryfowymi grupami odbiorców. Niedopuszczalnym jest ustalenie różnych stawek opłaty abonamentowej dla odbiorców w ramach tej samej grupy. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu nadzoru co do niedopuszczalności zapisów zawartych w rozdziale 5 Taryfy, a odsyłających w zakresie szczegółowych zasad rozliczeń do regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zapisy te są bowiem sprzeczne z § 4 pkt 5 rozporządzenia, które, tak jak i ustawa, w sposób bezwzględny wiąże organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Sąd I instancji orzekł także, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym nie mógł wpłynąć na ocenę zgodności z prawem kontrolowanego rozstrzygnięcia, ponieważ naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu nadzorczym nie miało wpływu na wydany akt nadzoru. O tym ostatnim także świadczy skarga na akt nadzoru z której jednoznacznie wynika spór co do zgodności uchwały z przepisami, a więc tym samym nie istniała potrzeba wyjaśnienia spornych faktów czy też oceny dowodów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Koziegłowy reprezentowana przez fachowego pełnomocnika procesowego zaskarżając w całości wyrok Sądu I instancji i wnosząc o jego uchylenie także w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd jak i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W zarzutach kasacyjnych podniesiono następujące kwestie. Po pierwsze, naruszenie art. 24 ust. 1 i 5 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez uznanie, że taryfa nie odpowiada przepisom prawa. Po drugie zarzucono również naruszenie § 2 pkt 11 i 12, § 5 pkt 2, § 13 ust. 3-6 i 7 i § 14, a także § 4 pkt 5 cyt. rozporządzenia w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Jest to następstwem przyjęcia stanowiska, w świetle którego zróżnicowanie stawki opłaty abonamentowej nie może nastąpić w ramach jednej grupy taryfowej, jeżeli taryfa zawiera wyłącznie jedną grupę taryfową oraz z tej przyczyny, że rozdział 5 taryfy zatwierdzanej unieważnioną uchwałą jest niezgodny z § 4 pkt 5 rozporządzenia. Po trzecie skarga kasacyjna zarzuca także naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 oraz art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w przeddzień dnia, w którym strona została zawiadomiona o wszczęciu postępowania oraz nienależyte uzasadnienie rozstrzygnięcia nie stanowi naruszenia prawa dającego podstawę do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski reprezentowany przez fachowego pełnomocnika procesowego wystąpił o oddalenie w całości skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, całkowicie chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 1 i 5 cyt. ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a także naruszenia § 2 pkt 11 i 12, § 5 pkt 2, § 13 ust. 3-6 i 7 i § 14 oraz § 4 pkt 5 cyt. rozporządzenia w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Wynika to z tego, że brak jest przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji wyżej wymienionych przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, zgodnie z dyspozycją art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Powyższe przepisy prawa materialnego nie zostały bowiem błędnie zastosowane lub nie nastąpiła ich błędna wykładnia. Należy bowiem podkreślić, że zgodnie z dyspozycją art. 2 pkt 12 cyt. ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. każda taryfa musi zawierać zestawienie ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. Natomiast już poszczególne elementy taryfy taksatywnie określa § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia w sprawie określenia taryf zaś § 5 cyt. rozporządzenia zawiera wyliczenie obowiązkowych elementów taryfy dla poszczególnych grup odbiorców, w zależności od rodzaju i struktury taryfy. Dotyczy to w szczególności stawki opłaty abonamentowej na odbiorcę w świetle § 5 pkt 2 cyt. rozporządzenia w sprawie określania taryf i obejmuje: 1) w rozliczeniach w oparciu o wskazania wodomierza głównego lub wskazania wodomierza mierzącego ilość wody bezpowrotnie zużytej, 2) w rozliczeniu z osobą korzystającą z lokalu w budynku wielolokalowym, 3) w rozliczeniach na podstawie przepisów dotyczących przeciętnych norm zużycia wody. Oznacza to, że w stanie prawnym i faktycznym przedmiotowej sprawy Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że Wojewoda Śląski wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze nie naruszył prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., orzekając o stwierdzeniu nieważności uchwały nr 239/XXV/08 Rady Gminy i Miasta Koziegłowy z dnia 7 października 2008 r. w sprawie zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę, jako niezgodnej z art. 24 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 72, poz. 747 ze zm., zwanej dalej "ustawą z dnia 7 czerwca 2001 r.", w związku z § 4 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 127, poz. 886 ze zm.). Należy stwierdzić, że art. 24 ust. 1 i 5 cyt. ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. są to przepisy kompetencyjne, które stanowią, że taryfy podlegają zatwierdzeniu w drodze uchwały rady gminy (miasta), która ją podejmuje w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku albo odmawia zatwierdzenia taryfy, jeżeli została ona opracowana niezgodnie z przepisami. W przedmiotowej sprawie ta ostatnia przesłanka właśnie wystąpiła. Kluczową kwestią sporną w tym zakresie jest bowiem prawidłowe stanowisko Sądu I instancji, z którego wynika, że zróżnicowanie stawki opłaty abonamentowej nie może nastąpić w ramach jednej grupy taryfowej jeśli przedmiotowa taryfa zawiera tylko jedną grupę taryfową. Przyjęcie powyższego stanowiska determinuje bowiem prawidłową wykładnię w tym zakresie podnoszonych w zarzutach kasacyjnych przepisów, tj. § 2 pkt 11 i 12, § 5 pkt 2, § 13 ust. 3-7 i § 14 cyt. rozporządzenia w sprawie określania taryf. Ponadto przesądza także o naruszeniu § 4 pkt 5 cyt. wyżej rozporządzenia przez rozdział 5 przedmiotowej taryfy – zatwierdzonej daną uchwałą Rady Gminy i Miasta Koziegłowy, który odsyła w zakresie szczegółowych zasad rozliczeń do regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Należy podkreślić, że § 13 ust. 3-6 cyt. rozporządzenia w sprawie określania taryf reguluje przesłanki kalkulowania stawki opłaty abonamentowej, zgodnie z którymi stawkę opłaty abonamentowej kalkuluje się na podstawie kosztów: utrzymania w gotowości urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych, odczytu wodomierza lub urządzenia pomiarowego, rozliczenia należności za wodę lub ścieki. Natomiast w przedmiotowej taryfie (rozdział 4) stawki opłaty abonamentowej są zależne od średnicy wodomierza co narusza § 5 pkt 2 w związku z § 13 ust. 3-6 cyt. rozporządzenia w sprawie określenia taryf, wbrew zarzutowi kasacyjnemu. Ponadto ustalenie stawki opłaty abonamentowej, obowiązującej dla jednej taryfowej grupy odbiorców usług (ustalono tylko jedną taryfową grupę odbiorców) nastąpiło z naruszeniem § 5 ust. 2 w związku z § 13 ust. 3-6 i § 4 cyt. rozporządzenia w sprawie określania taryf. Wynika to również z § 13 ust. 3 pkt 1-3 cyt. rozporządzenia, w świetle którego dopiero ustalenie wszystkich kosztów może służyć skalkulowaniu stawek opłat abonamentowych. Natomiast ustalenie danej stawki tylko w oparciu o koszty utrzymania w gotowości urządzeń wodociągowych (zdaniem strony skarżącej koszty utrzymania zależne są w szczególności od kosztów zakupu urządzeń, czyli wzrastają razem z jego wielkością) jest sprzeczne z § 13 ust. 3 pkt 1-3 cyt. rozporządzenia. Dlatego też przeprowadzony podział grupy odbiorców powinien nastąpić przez opracowanie co najmniej dwóch grup taryfowych przy uwzględnieniu kryterium określonego w art. 2 pkt 13 cyt. ustawy z 7 czerwca 2001 r. – a nie jak to przyjęto w uchwale objętej kontrolą rozstrzygnięcia nadzorczego – tylko jednej grupy taryfowej. Wynika to także z tego, że zgodnie z § 10 cyt. rozporządzenia alokacja kosztów zachodzi wobec taryfowych grup odbiorców (a więc co najmniej dwóch) oraz odpowiednio dla zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków. Należy podkreślić, że w świetle wyżej powołanych przepisów zróżnicowanie stawek lub opłat możliwe jest tylko pomiędzy taryfowymi grupami odbiorców, czyli nie można ustalić różnych stawek opłaty abonamentowej dla odbiorców w ramach tej samej grupy. Z tych względów brak jest również przesłanek do stwierdzenia, że wyrok Sądu I instancji naruszył w tym zakresie przepisy prawa materialnego, tj. § 2 pkt 11 i 12, § 5 pkt 2 jak i § 14 cyt. rozporządzenia w sprawie określania taryf, biorąc pod uwagę także dyspozycję § 4 pkt 5 powyższego rozporządzenia. Ten ostatni przepis jednoznacznie bowiem stanowi, że w każdej taryfie określa się warunki rozliczeń z uwzględnieniem wyposażenia nieruchomości w przyrządy i urządzenia pomiarowe. Natomiast odnosząc się do zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 cyt. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zakresie braku czynnego udziału strony w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym należy stwierdzić, że było to uchybienie procesowe lecz bez istotnego wpływu na wynik sprawy. Ponadto jest to postępowanie nadzorcze, do którego zgodnie z dyspozycją art. 91 ust. 5 cyt. ustawy o samorządzie gminnym przepisy k.p.a. stosuje się tylko odpowiednio. Postępowanie nadzorcze kończy się bowiem wydaniem w tym zakresie przez właściwego wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego, a nie decyzji administracyjnej, na które służy radzie gminy bezpośrednio skarga do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.