I OSK 1140/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie NSA Anna Lech del.WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu Cieszyńskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 marca 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 694/08 w sprawie ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Powiatu Cieszyńskiego z dnia 28 kwietnia 2008 r. nr XIX/158/08 w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 23 marca 2009 r. sygn. akt IV SA/Gl 694/08 stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu Cieszyńskiego z dnia 28 kwietnia 2008 r. nr XIX/158/08. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że uchwałą nr XIX/158/08 Rady Powiatu Cieszyńskiego z dnia 28 kwietnia 2008 r., na podstawie art. 5 ust. 2 oraz art. 12 pkt 8a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), w § 1 przyjęto od Miasta Cieszyn zadanie publiczne - założenie i prowadzenie przedszkola specjalnego. Zgodnie z § 2 uchwały przyjęcie zadania miało nastąpić na podstawie porozumienia zawartego przez Zarząd Powiatu Cieszyńskiego z Burmistrzem Miasta Cieszyna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Wojewoda Śląski, na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały. W uzasadnieniu podniósł, iż zgodnie z art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) zakładanie i prowadzenie przedszkoli specjalnych należy do zadań własnych gminy. Natomiast stosownie do ust. 5b cytowanego artykułu jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić szkoły i placówki, których prowadzenie nie należy do ich zadań własnych, po zawarciu porozumienia z jednostką samorządu terytorialnego, dla której prowadzenie danego typu szkoły lub placówki jest zadaniem własnym. W ocenie Wojewody organ podejmując zaskarżoną uchwałę naruszył przepisy art. 12 pkt 8a w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz przepisy art. 8 i art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Podniósł, iż możliwość zawierania przez powiat porozumień w sprawie powierzenia zadań publicznych z jednostkami samorządu terytorialnego nie oznacza istnienia zupełnej swobody w ich wyborze. Zgodnie z zasadą pomocniczości zawartą w Konstytucji RP dopuszczalne jest przekazywanie zadań publicznych wyłącznie w ramach tego samego szczebla samorządu lub też przekazywanie ich w "dół". Tym samym powiat może przejąć na zasadzie porozumienia zadania administracji rządowej, a także zadania z zakresu działania województwa, nie może natomiast przejąć zadań wykonywanych przez gminę. Przejęcie zadań publicznych uregulowane jest w przepisach ustrojowych i może się odbywać wyłącznie na zasadach w nich ustanowionych. W szczególności art. 74 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje wyłącznie możliwość przekazywania zadań własnych gminy innej gminie. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy podniosła, iż żaden z przepisów stanowiących podstawę wydania uchwały nie stanowi wprost, że możliwość przyjmowania przez powiat zadań publicznych została ograniczona wyłącznie do jednostek samorządowych szczebla powiatowego i wojewódzkiego. Należy przyjąć, że pojęcie "jednostki lokalnego samorządu terytorialnego" zawarte w art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym obejmuje również gminy. O dopuszczalności podjęcia uchwały świadczy również treść art. 5 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, który stanowi, że jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić szkoły i placówki, których prowadzenie nie należy do ich zadań własnych, po zawarciu porozumienia z jednostką samorządu terytorialnego, dla której prowadzenie danego typu szkoły lub placówki jest zadaniem własnym. Stanowisko prezentowane przez Wojewodę prowadzi do bezpodstawnego zakazu zakładania i prowadzenia przez powiaty niektórych szkół i placówek, których prowadzenie nie należy do ich zadań własnych, jak np. przedszkoli specjalnych. Ponadto § 25 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 7 marca 2005 r. w sprawie rodzajów i szczegółowych zasad działania placówek publicznych, warunków pobytu dzieci i młodzieży w tych placówkach oraz wysokości i zasad odpłatności wnoszonej przez rodziców za pobyt ich dzieci w tych placówkach (Dz. U. Nr 52, poz. 467 ze zm.) stanowi, że w skład specjalnego ośrodka szkolno - wychowawczego może także wchodzić przedszkole specjalne utworzone na podstawie porozumienia między właściwymi organami prowadzącymi. Przyjęcie odmiennej wykładni spowodowałoby, iż przepis pozostałby martwy. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała zapadła z istotnym naruszeniem art. 5 ust. 2 i art. 12 pkt 8a ustawy o samorządzie powiatowym. W ocenie Sądu powołane przepisy nie upoważniają do wydania zaskarżonej uchwały. Mówią one jedynie o powierzeniu prowadzenia zadań publicznych. Uwzględnienie całokształtu unormowań ustrojowych samorządu terytorialnego prowadzi do wniosku, że zadania gmin nie mogą być ani przenoszone, ani powierzane wyższym szczeblom samorządu. W szczególności działania takie musiałyby być przewidziane w ustawach ustrojowych obu jednostek samorządowych, między którymi miałoby dojść do przeniesienia lub powierzenia zadań. W przypadku przeniesienia zadań sprawa jest jednoznaczna na gruncie ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o samorządzie powiatowym. Art. 4 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym dopuszcza przekazanie przez powiat jego zadań, a art. 5 ust. 1 umożliwia mu przejęcie wykonywania zadań z zakresu administracji rządowej. Brak jest regulacji o przejęciu przez powiat zadań gmin. Z kolei ustawa o samorządzie gminnym przewiduje wyłącznie przejęcie przez gminy wykonywania zadań rządowych, powiatowych lub wojewódzkich, ale nie odwrotnie. Podobnie jest w przypadku powierzenia prowadzenia zadań publicznych między jednostkami samorządu terytorialnego. Wprawdzie sam przepis art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym nie jest w tym względzie jednoznaczny, jednak nie może być on odczytywany w oderwaniu od pozostałych przepisów ustaw samorządowych. Nie ma takiego przepisu, który gminie umożliwiałby powierzenie powiatowi jej własnych zadań. Jedyny wyjątek odnosi się do miast na prawach powiatu, które z mocy art. 74 ustawy o samorządzie powiatowym może tworzyć związki i zawierać porozumienia komunalne z gminami, co zresztą jest oczywiste, skoro według art. 92 ust. 2 tej ustawy miasto takie jest gminą. W niniejszej sprawie o taki przypadek jednak nie chodzi. Ustawa o samorządzie gminnym pozwala gminom wyłącznie na zawieranie związków i porozumień międzygminnych. Tak więc gmina nie dysponuje podstawą prawną do przekazania (powierzenia) wykonywania jej zadań powiatowi. Zdaniem Sądu wykładnia powołanych w zaskarżonej uchwale przepisów ustawy o samorządzie powiatowym wyklucza przejmowanie przez powiat zadań publicznych od gminy. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że założenie i prowadzenia przez powiat przedszkola specjalnego nie może się odbyć w trybie zastosowanym w przedmiotowej uchwale. Art. 5 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty nie pozwala na przekazanie zadania własnego jednej jednostki na rzecz drugiej, lecz wyłącznie poszerzenie zakresu działania jednej jednostki przez założenie i prowadzenie konkretnej placówki. W ten sposób jednostka, do której należy określone zadanie oświatowe, nie może się wyzbyć obowiązku wykonywania zadań określonych ustawami jako jej zadanie własne. Mimo założenia szkoły przez inną jednostkę, zadania własne w zakresie prowadzenia danego typu szkół nadal będą spoczywać na tej pierwszej jednostce. Porozumienie z art. 5 ust. 5 b i c ustawy oświatowej nie odnosi się zatem ogólnie do zadań publicznych w określonej sferze działalności oświatowej, lecz do konkretnej szkoły. Porozumienie to musi poprzedzać założenie szkoły, co jasno wynika z treści przepisu. Samo założenie szkoły powiatowej następuje zaś na podstawie aktu założycielskiego, uchwalonego przez radę powiatu (art. 58 ust. 1 i 6 cyt. ustawy). Zaskarżona uchwała nie spełnia powyższych warunków, w związku z czym nie można jej traktować jako uchwały w przedmiocie założenia i prowadzenia konkretnego przedszkola. Sąd jako podstawę prawną wyroku powołał art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. Rada Powiatu Cieszyńskiego, reprezentowana przez radcę prawnego Macieja Niwińskiego, zaskarżyła opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej wniosła o uchylenie go w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji; względnie o jego uchylenie i oddalenie skargi. Skarżąca kasacyjnie Rada zarzuciła błędną wykładnię i w konsekwencji niezastosowanie art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez przyjęcie, że nie stanowi on podstawy do zawarcia porozumienia o przekazaniu kompetencji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada Powiatu Cieszyńskiego przyznała, że na gruncie ustaw ustrojowych formułuje się zasadę o niemożności przekazywania zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego "w górę". Niemniej jednak należy przyjąć, że ustawy szczególne mogą wprowadzać inne, szczególne regulacje w tym zakresie. Następnie zacytowała art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty, art. 9 ust. 4 i art. 10 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym stwierdzając przy tym, że Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie założył, iż porozumienie o którym mowa w art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty, to inne porozumienie, niż porozumienie delegacyjne, o którym mowa w ustawach ustrojowych. Zaskarżona uchwała dokonywała generalnego przeniesienia na Powiat zadań Gminy w zakresie oświaty. Oczywistym jest, że delegowanie zadań w postaci prowadzenia choćby jednej szkoły (przedszkola), stanowi wyzbycie się części zadań własnych. Przyjęcie poglądu Sądu pierwszej instancji, iż na podstawie porozumienia, o którym mowa w art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty nie następuje przekazanie zadania własnego jednej jednostki na rzecz drugiej rodzi wątpliwości - np. czyje zadania realizuje powiat na podstawie takiego porozumienia. Skoro zadania te są zadaniami własnymi gminy, to czy powiat realizować ma zadanie cudze. Pogląd taki nie mógłby być - zdaniem organu - uznany za dopuszczalny. Nie sposób przyjąć wykonywania "zadań cudzych", gdyż wówczas należałoby w ogóle podważyć koncepcję istnienia określonych "zadań własnych" jednostek samorządu terytorialnego - co jest jedną z podstaw istnienia ustaw kompetencyjnych. Nie przekonuje również koncepcja poszerzenia zakresu zadań własnych powiatu. W tym wypadku kompetencje gminy i powiatu pokrywałyby się, co również nie znajduje uzasadnienia, zgodnie z dyrektywami pomocniczości, a także spójności i niesprzeczności systemu prawnego. Powstaje pytanie: od którego podmiotu można byłoby domagać się (z punktu widzenia mieszkańca gminy i powiatu) wykonywania tych zadań. Zdaniem skarżącej kasacyjnie trudno pogodzić się z celowością koncepcji, iż skoro porozumienie nie powoduje przejęcia przez powiat zadań własnych gminy w zakresie prowadzenia przedszkola specjalnego, gmina zobowiązana jest również do utworzenia takiego przedszkola. Prowadziłoby to do obligatoryjnego - ale nieracjonalnego - tworzenia dwóch podobnych placówek. W świetle powołanych przepisów należy uznać za dopuszczalne przyjęcie, że na mocy porozumienia o przekazaniu kompetencji — zawieranego na podstawie stosownych uchwał rady gminy i rady powiatu - powiat przejmuje częściowo zadanie własne gminy, polegające na prowadzeniu przedszkola specjalnego i po opublikowaniu owego porozumienia w właściwym Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym przystępuje do utworzenia takiej jednostki. Taka interpretacja przepisów pozwala uniknąć szeregu wymienionych wyżej wątpliwości i nie naruszając innych przepisów prawa zgodna jest z celem ustawy o systemie oświaty. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Wojewoda Śląski wnosząc o jej oddalenie. W uzasadnieniu podzielił on poglądy Sądu pierwszej instancji. Podkreślił, że art. 5 ust. 5b i c ustawy oświatowej nie stanowią przepisów szczególnych w stosunku do norm ustrojowych, gdyż zakresy unormowań tych przepisów są inne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego. Strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje utrwalonej w orzecznictwie zasady o niemożności przekazywania zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego "w górę". W ocenie Rady Powiatu Cieszyńskiego natomiast inne ustawy niż ustawy ustrojowe mogą ustanawiać szczególne regulacje w tym zakresie i taką regulację stanowi przepis art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty. Stanowisko prezentowane przez skarżącą kasacyjnie nie jest prawidłowe. Kwestia prawnych możliwości przekazywania zadań publicznych między jednostkami samorządu terytorialnego uregulowana została w ustawach ustrojowych. Z mocy art. 5 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, powiat może zawierać porozumienie w sprawie prowadzenia zadań publicznych, jedynie w takim zakresie, w jakim dana jednostka lokalnego samorządu terytorialnego władna jest powierzyć własne zadanie innemu podmiotowi. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym, a mianowicie art. 8 ust. 1, 2, 2a i art. 74 ust. 1, dopuszczają wykonywania przez gminę zadań z zakresu administracji rządowej, właściwości powiatu oraz województwa, a także możliwość zawierania porozumień międzygminnych w sprawie powierzenia jednej z nich określonych przez nie zadań publicznych. Ustawa o samorządzie gminnym nie uprawnia natomiast gminy do powierzenia wykonywania należących do niej zadań publicznych powiatowi czy województwu. Dlatego też Powiat Cieszyński nie mógł przejąć od Miasta Cieszyn zadania własnego w zakresie założenia i prowadzenia przedszkola specjalnego. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie przepis art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty nie stanowi przepisu szczególnego umożliwiającego przekazanie przez gminę powiatowi zadania własnego polegającego na prowadzeniu szkół i przedszkoli wymienionych w art. 5 ust. 5 niniejszej ustawy. Przepis art. 5 ust. 5 cytowanej ustawy określa prowadzenie jakiego rodzaju szkół i przedszkoli należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Natomiast przepis art. 5 ust. 5b omawianej ustawy stwarza prawną możliwość zakładania i prowadzenia szkoły i placówki przez jednostkę samorządu terytorialnego mimo tego, że nie należy to do jej zadań własnych. Z regulacji tej nie wynika, aby możliwość założenia i prowadzenia szkoły czy placówki przez jednostkę samorządu terytorialnego wiązała się z przekazaniem tej jednostce zadania własnego w tym zakresie. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że porozumienie, o którym mowa w art. 5 ust. 5b ustawy o systemie oświaty nie odnosi się do zadań publicznych ze sfery działalności oświatowej, lecz do konkretnej szkoły czy placówki. Innymi słowy możliwe jest założenie i prowadzenie szkoły bądź placówki przez powiat spoza zakresu obowiązkowych zadań publicznych tej jednostki samorządu terytorialnego bez konieczności przekazania przez gminę zadania własnego w tym zakresie. Czym innym bowiem jest realizacja obowiązku wynikającego z zadania własnego gminy, a czym innym możliwość założenia i prowadzenia przez powiat szkoły i placówki spoza zakresu publicznych zadań własnych. Ustawodawca tej możliwości nie wiąże z przekazaniem zadania, lecz z porozumieniem co do założenia i prowadzenia określonej szkoły czy placówki. Gmina w ramach wykonywania zadań własnych w zakresie zakładania i prowadzenia szkół i placówek może wyrazić zgodę w drodze porozumienia zawartego z powiatem na założenie i prowadzenie przez tę jednostkę samorządu terytorialnego konkretnego przedszkola specjalnego. Taka działalność gminy będzie działalnością stanowiącą wykonywanie przydzielonych jej zadań publicznych w zakresie oświaty. Kontrolowana w rozpoznawanej sprawie uchwała Rady Powiatu Cieszyńskiego wyraźnie stanowi o przyjęciu od Miasta Cieszyn zadania publicznego – założenia i prowadzenia przedszkola specjalnego, co w świetle przedstawionych wyżej przepisów ustaw ustrojowych jest niedopuszczalne. Treść uchwały, wyraźnie stanowiąca o przyjęciu zadania publicznego, nie pozwala na przyjecie, iż dotyczy ona wyłącznie założenia i prowadzenia przedszkola specjalnego. Zatem brak jest podstaw uzasadniających postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.