II SA/Wr 474/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/ Protokolant Kinga Kręc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 marca 2009r. sprawy ze skargi S. i S. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie adaptacji budynku gospodarczego na mieszkanie oddala skargę. Decyzją z dnia [...]. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne w sprawie adaptacji budynku gospodarczego na mieszkanie, zrealizowanej przez H. W. w G. przy ul. Ś.[...], w granicach działki[...]. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że przedsięwzięte przez H. W. prace nie zostały zrealizowane w ramach samowoli budowlanej, ponieważ podstawę prawną wykonania robót na działce Nr [...]i Nr [...] stanowiła ostateczna decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia[...]. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę obejmującą adaptację budynku gospodarczego na mieszkanie oraz budowę garażu na samochód osobowy w zabudowie bliźniaczej. Ponadto inwestor dopełnił także ciążącego na nim obowiązku zawiadomienia o zakończeniu prac i w dniu[...]. powiadomił o zakończeniu budowy z dniem [...]., a organ nie wniósł w ustawowym terminie zastrzeżeń. Przedmiotowa inwestycja została zatem pod względem formalnym skutecznie zakończona. Postępowanie w tej sprawie jest więc bezprzedmiotowe i jako takie podlega umorzeniu. Odwołanie od tej decyzji wnieśli skarżący S. i S. S. Zarzucili, że jest ona sprzeczna z decyzją Wojewody z dnia[...]. Nr[...], stwierdzającą nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia [...]. i z decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., utrzymującą w mocy powyższą decyzję Wojewody. Ponadto, w ocenie odwołujących się, zaskarżona decyzja "zupełnie nie bierze pod uwagę (nie odnosi się, nie rozstrzyga) szeregu istotnych spraw i niejasności". S. i S. S. podnieśli, że wykonane otwory okienne i drzwiowe są usytuowane na wschodniej ścianie budynku w odległości 3 m od granicy z ich działką, co w ocenie skarżących jest sprzeczne z przepisami prawa, a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. nie powziął żadnych kroków mających na celu wyeliminowanie tych sprzeczności. Zarzucili także, że zaadaptowane przez H. W. mieszkanie bezpośrednio graniczy z budynkiem gospodarczym, co ich zdaniem jest także niezgodne z przepisami prawa. Stwierdzili następnie, że bryła budynku, w którym mieści się przedmiotowe mieszkanie jest sprzeczna z formą architektoniczną określoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. S. i S. S. zarzucili również niezgodność wpisu w księdze wieczystej z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W księdze wieczystej jest mowa o zabudowie szeregowej, natomiast w akcie prawa miejscowego, o którym mowa powyżej, o zabudowie jednorodzinnej wolnostojącej. W ocenie skarżących niezgodny ze stanem faktycznym i pozbawiony podstaw prawnych jest także wpis w księdze wieczystej z dnia [...] Celem uzasadnienia swoich racji wnoszący odwołanie podali, że w postępowaniu w pierwszej instancji nie zostało wzięte pod uwagę postanowienie Nr [...] wstrzymujące roboty budowlane prowadzone przy budowie garażu, a także fakt zachodzącej rozbieżności między wielkością mieszkania uwidocznioną w księdze wieczystej a określoną w pozwoleniu na budowę. Odwołujący się podkreślili, że przyłącze gazowe, wodne i kanalizacyjne wraz ze studzienką kanalizacyjną do adaptowanego mieszkania przebiega przez ich działkę, na co oni nie wyrazili zgody. S. i S. S. zarzucili, że opis zakresu adaptacji budynku gospodarczego na mieszkanie w opinii technicznej z dnia [...] jest niedokładny, zdawkowy, a sama opinia pozbawiona danych ilościowych. Wątpliwość wzbudza ponadto fakt, że opinię tę wykonał D. D., będący jednocześnie kierownikiem budowy. W opinii odwołujących się oświadczenie kierownika budowy i pismo wyjaśniające dołączone do protokołu oględzin z dnia [...]. są nieprawdziwe. Uzasadnieniu decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący zarzucili, że "porusza szereg mniej lub bardziej istotnych wątków", "posługuje się półprawdami, nie analizuje dokładnie faktów i nie wyjaśnia oczywistych sprzeczności". Podkreślili, że właściciele sąsiednich nieruchomości - J. i J. Ł. oraz J. A. nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym, a przeprowadzone postępowanie i wydana decyzja są próbą legalizacji unieważnionego pozwolenia na budowę oraz projektu budowy bez udziału i prawa głosu sąsiadów. Wątpliwość odwołujących się budzi z kolei udział w przedmiotowym postępowaniu H. B. – poprzedniego właściciela ich nieruchomości. Skarżący podkreślili, że nie wyrażają zgody "na legalizację unieważnionego pozwolenia i projektu budowlanego", a ponadto nie znają żadnego dokumentu, w którym zgodę na adaptację budynku gospodarczego do celów mieszkaniowych wyraziliby sąsiedzi. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] Nr [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - obowiązującym w czasie dokonywanego zawiadomienia o zakończeniu prac budowlanych, do użytkowania obiektu budowlanego można było przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Art 54 przewiduje tzw. milczącą zgodę organu nadzoru budowlanego, w przypadku, gdy nie ma zastrzeżeń do wzniesionego obiektu. Organ II instancji podkreślił, że nie ma przeszkód, a wręcz byłoby to pożądane, by organ, w przypadku braku zastrzeżeń, powiadomił pismem inwestora o możliwości przystąpienia do użytkowania obiektu, nie czekając na upływ określonego w tym przepisie terminu. Wojewódzki Inspektor dodał, iż zgłoszenie sprzeciwu oznaczałoby, że obiekt zdaniem organu nie spełnia kryteriów uzasadniających przystąpienie do jego użytkowania. W takiej sytuacji zasadne byłoby przeprowadzenie postępowania naprawczego, w oparciu o przepisy art. 51 ust. 7. Organ wskazał, iż naruszenie przez inwestora obowiązku określonego w art. 54 (użytkowanie obiektu bez zawiadomienia o zakończeniu budowy) jest zagrożone sankcją karną zgodnie z art. 93 pkt 7. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiotowej sprawie nie występuje sytuacja, w której możliwe byłoby prowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51, bowiem inwestor dokonał zawiadomienia o zakończeniu budowy, na które w ustawowym terminie właściwy organ nie zgłosił sprzeciwu. Z uwagi na powyższe, w ocenie organu odwoławczego, postępowanie dotyczące adaptacji budynku gospodarczego na mieszkanie w granicach działki [...] w G. jest bezprzedmiotowe. Ponadto organ II instancji stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie ma znaczenia, że decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego, a to z uwagi na fakt, że nieważność tej decyzji została stwierdzona mocą decyzji Wojewody nr [...] w dniu[...]., gdy tymczasem roboty budowlane zostały zakończone wcześniej, tj. w dniu [...]. Celem poparcia swojego stanowiska organ odwoławczy przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 1998 r. (sygn. akt IV SA 1399/96, OSP 2000 Nr 4, poz. 60) wskazujący, że "inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej a także osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę." Ponadto, zgodnie z tezą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 września 2007 r. (sygn. akt II SA/Wr 300/07), "stosowanie art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego jest wykluczone po legalnym oddaniu obiektu do użytkowania, w uwarunkowaniach niniejszej sprawy - po skutecznym zawiadomieniu o zakończeniu budowy". Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem S. i S. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o uchylenie w całości decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...]. Skarżący zarzucili, że decyzja ta jest sprzeczna z decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Nr [...] z dnia[...] Wojewody, stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia[...] S. i S. S. podkreślili, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę H. W. została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W opinii skarżących najmniejszego znaczenia nie ma argument, podany przez organ odwoławczy, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, pomimo stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę decyzją Wojewody w dniu[...]., bo roboty budowlane zostały zakończone wcześniej, tj. w dniu[...]. Zdaniem S. i S. S., argumentacja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego "kompletnie mija się z prawdą, ponieważ w sytuacji rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przez Kierownika Urzędu Rejonowego, roboty budowlane nie miały prawa w ogóle się rozpocząć, nie mówiąc już o ich zakończeniu w dniu [...]." W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona. Zgodnie z art. 105 § 1 kpa w sytuacji, gdy postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Podkreślić w tym miejscu wypada, że decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron, a jedynie stwierdza, że nie ma przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy i kończy zawisłość sprawy w danej instancji. W ocenie organów administracyjnych obu instancji rozpatrywana sprawa, dotycząca adaptacji budynku gospodarczego na mieszkanie, stała się bezprzedmiotowa z uwagi na ustalenie, że roboty budowlane związane z tą adaptacją zostały wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, a inwestor dokonał zawiadomienia o zakończeniu budowy, na które w ustawowym terminie właściwy organ nie zgłosił sprzeciwu. Powyższe sprawia, iż w sprawie tej nie zachodzi sytuacja, w której konieczne byłoby i możliwe prowadzenie postępowania naprawczego w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Zdaniem organów, nie ma przy tym znaczenia fakt, że decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności, ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nastąpiło po zakończeniu przedmiotowych robót budowlanych. Nie godząc się z powyższym skarżący wywodzili, że w sytuacji rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przez Kierownika Urzędu Rejonowego, roboty budowlane nie miały prawa w ogóle się rozpocząć i dlatego ich zakończenie przed stwierdzeniem nieważności decyzji pozwalającej na budowę nie ma żadnego znaczenia. Z powyższym stanowiskiem strony skarżącej nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim należy zważyć, że kierując się kryterium legalności jako podstawą kontroli działalności administracji publicznej Wojewódzki Sąd Administracyjny poddaje ocenie ustalone w sprawie okoliczności faktyczne oraz występujące wówczas uregulowania prawne. W niniejszej sytuacji decyzja Wojewody nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego pochodzi z dnia[...]., a roboty budowlane zakończone zostały znacznie wcześniej, a mianowicie w dniu[...]. W chwili zatem ukończenia procesu budowlanego na działkach [...] i [...] decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w G. z dnia[...]. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę obejmującą adaptację budynku gospodarczego na mieszkanie oraz budowę garażu na samochód osobowy w zabudowie bliźniaczej miała przymiot ostatecznej i istniała w obiegu prawnym. Jej unieważnienie nastąpiło dopiero później – w dniu [...]. Jedną z zasad, którą winien kierować się organ rozpoznający sprawę jest wyrażona w art. 16 § 1 kpa zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Ma ona przede wszystkim podstawowe znaczenie dla "stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych". Formalna strona niniejszej zasady zakłada tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Oznacza to, że decyzja ostateczna istnieje w obiegu prawnym do czasu dopóki nie zostanie uchylona lub zmieniona poprzez wydanie decyzji nowej, ale opartej na adekwatnym przepisie prawnym (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006r, s. 103). Późniejsze unieważnienie decyzji będącej podstawą prac budowlanych przedsięwziętych przez inwestora nie może skutkować pojmowaniem ich na równi z samowolą budowlaną. Zgodnie z przywołanym przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 1998 r. (sygn. akt. IV SA 1399/96 - OSP 2000 Nr 4, poz. 60) "inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a także jak osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia budowę". Wbrew zatem twierdzeniom skarżących stanowisko organów nadzoru budowlanego uznać należy za prawidłowe. Jak podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1390/06 – LEX nr 302449), bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 kpa, to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego, na drodze merytorycznej decyzji administracyjnej, o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjno-prawnego, takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracji skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sytuacji staje się bezprzedmiotowe, jeżeli braknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy więc do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, iż wszystkie elementy badanego stanu prawnego i faktycznego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Należy przy tym brać pod uwagę wszystkie okoliczności podnoszone przez stronę, jak i z urzędu. Chodzi tu zatem o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania w taki sposób, iż wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz być jedynie formalnym jego zakończeniem. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego trafnie przyjęły, że fakt przyjęcia przedmiotowej inwestycji do użytkowania jednoznacznie potwierdza, iż obiekt wybudowany został zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie wskazał, że skuteczne zgłoszenie oddania budynku do użytkowania powoduje, iż niemożliwe jest prowadzenie wobec takiego obiektu postępowań w trybie przepisów rozdziału V ustawy - Prawo budowlane - "Budowa i oddawanie do użytku obiektów budowlanych". Przepisy zawarte w tym rozdziale ustawy mogą być jedynie stosowane na etapie budowy, to jest od momentu rozpoczęcia inwestycji do momentu jej zakończenia. Jak słusznie wywiódł organ, bezprzedmiotowe było zatem prowadzenie postępowania w sprawie adaptacji przedmiotowego budynku gospodarczego na mieszkanie w sytuacji, gdy roboty budowlane związane z tą adaptacją zostały już zakończone i obiekt ten jest legalnie użytkowany. Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu nie spowodowało, że w momencie rozpoczęcia i zakończenia robót budowlanych decyzja ta była nieostateczna i nigdy nie weszła do obrotu prawnego. Przeciwnie, sama konstrukcja trybu nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, przewiduje możliwość stwierdzenia nieważności tylko i wyłącznie rozstrzygnięć ostatecznych, a co za tym idzie, funkcjonujących w obrocie prawnym. Oznacza to, że przedmiotowa inwestycja, polegająca na adaptacji budynku gospodarczego na mieszkanie, została legalnie zrealizowana i skutecznie zgłoszona do użytkowania. W tym stanie rzeczy stanowisko organów nadzoru budowlanego, że rozpatrywana sprawa, dotycząca adaptacji budynku gospodarczego na mieszkanie, stała się bezprzedmiotowa z uwagi na ustalenie, że roboty budowlane związane z tą adaptacją zostały wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, a inwestor dokonał zawiadomienia o zakończeniu budowy, na które w ustawowym terminie właściwy organ nie zgłosił sprzeciwu, uznać należy za słuszne i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podnoszone przez S. i S. S. w skardze argumenty są niezasadne i w realiach niniejszej sprawy nie mogły zostać uwzględnione. Stosownie zatem do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego i mając na uwadze obowiązujące wówczas regulacje prawne, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.