II OSK 953/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Po 909/08 w sprawie ze skargi T. R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Po 909/08 po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. R. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Poznańskiego z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...]. W motywach wyroku Sąd Wojewódzki powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Pismem z dnia 9 czerwca 2008 r. T. R. wniósł do Starostwa Powiatowego w Poznaniu zgłoszenie zamiaru budowy przydomowej oczyszczalni ścieków typu "Haba Rl" z rozsączaniem wody do gruntu na działce położonej w P. przy ul. B. nr [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] Starosta Poznański zgłosił sprzeciw od planowanej inwestycji, podnosząc, że jest ona niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów mieszkaniowych w rejonie ul. Poznańskiej i Bocznej w Pobiedziskach, uchwalonego przez Radę Miasta i Gminy Pobiedziska w dniu 17 czerwca 1998 r., nr LXIII/539/98. Zdaniem organu z uwagi na fakt, iż obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym planowana jest inwestycja, przewidywał w § 11 ust. 2, iż odprowadzanie ścieków z terenu nieruchomości wnioskodawcy, do czasu zrealizowania kanalizacji sanitarnej, może odbywać się poprzez odprowadzanie ścieków do szczelnych zbiorników bezodpływowych zlokalizowanych na działkach, budowa przydomowej oczyszczalni była niedopuszczalna. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł T. R., wskazując, iż możliwość budowy przydomowej oczyszczalni ścieków wynika bezpośrednio z treści znowelizowanego w 2002 r. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., Nr 246, poz. 2008, ze zm.). Uchwała Rady Miasta i Gminy Pobiedziska z dnia 17 czerwca 1998 r. pozostawała w sprzeczności z ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu obowiązującym od 2002 r. Zdaniem odwołującego, w przypadku wystąpienia powyższej sprzeczności, organy administracji winny posłużyć się zasadami wykładni systemowej, zgodnie z którymi pierwszeństwo obowiązywania powinno zostać przyznane aktowi prawnemu wyższego rzędu, a więc ustawie, nie zaś aktom prawa miejscowego, jakimi są uchwały rady gminy. T. R. podniósł, iż jedynie dokonanie wykładni systemowej umożliwi pełną realizację celu prawnego, ekonomicznego i społecznego art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wojewoda Wielkopolski, decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, wskazując, iż realizacja planowanej inwestycji - przydomowej oczyszczalni ścieków - pozostawała w sprzeczności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ II instancji podkreślił, że plan powyższy, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, ze zm.) stanowił akt prawa miejscowego i zawierał ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Tym samym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt wykonujący ustawę, ingerował w prawo własności przysługujące właścicielom nieruchomości, zlokalizowanych na terenie, do których się odnosi. Organ II instancji podtrzymał tym samym stanowisko Starosty. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu T. R., wnosząc o jej uchylenie jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] września 2008 r. Skarżący podtrzymał swoje stanowisko, zaprezentowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji, iż z uwagi na sprzeczność pomiędzy art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminie a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w świetle wykładni systemowej, organy administracji publicznej powinny dać pierwszeństwo postanowieniom ustawy. Wojewódzki Sad Administracyjny w Poznaniu, uwzględniając skargę, uchylił wyrokiem z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Po 909/08 zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję uznając, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a więc z naruszeniem przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Sąd Wojewódzki wskazał, że zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, który w sposób wiążący określa sposób przeznaczenia i zagospodarowania objętych nim terenów, określając wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z tego powodu postanowienia miejscowego planu zagospodarowania, ingerujące w prawo własności nieruchomości objętych planem, nie mogą pozostawać w sprzeczności z przepisami ustaw, co stanowi realizację określonej w Konstytucji zasady proporcjonalności, polegającej na ograniczeniu możliwości korzystania z prawa własności jedynie w zakresie, jaki jest do pogodzenia ze społecznym celem, uzasadniającym jego wprowadzenie. Jak wskazuje art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednym z elementów miejscowego planu zagospodarowania są ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w czym mieszczą się postanowienia, co do sposobu oczyszczania i odprowadzania ścieków. Ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach wskazuje zaś obowiązki, które spoczywają na właścicielach nieruchomości. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r., w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2001 r., właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. Do dnia 31 września 2001 r. ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach przewidywała jedynie obowiązek wyposażenia nieruchomości w urządzenia służące do gromadzenia odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym oraz przyłączenie do istniejącej kanalizacji sanitarnej, z czego wynika, że realizacja tego obowiązku mogła być wykonana również w formie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. W przedmiotowej sprawie uchwała Rady Miasta i Gminy Pobiedziska z dnia 17 czerwca 1998 r., przewidywała w § 11 ust. 2 ustawy, że należy zrealizować kanalizację sanitarną uzupełniającą istniejącą sieć kanalizacyjną, natomiast do czasu jej zrealizowania dopuszcza się odprowadzenie ścieków do szczelnych zbiorników bezodpływowych zlokalizowanych na działkach. Analiza zapisu powyższego paragrafu wskazuje na nałożony na gminę obowiązek zapewnienia powstania sieci kanalizacyjnej w Pobiedziskach, obejmującej sporną nieruchomość. Sieć powyższa nie została jednak do dnia dzisiejszego zrealizowana. Stąd, wobec braku objęcia przez sieć kanalizacyjną nieruchomości położonej w P. przy ul. B. nr [...], na jej właścicielu, zgodnie z powyższym planem, spoczywał obowiązek odprowadzania ścieków do bezodpływowego zbiornika zlokalizowanego na powyższej działce. Uchwała nie precyzowała jednocześnie, czy możliwy jest inny sposób odprowadzania ścieków, w szczególności budowę przydomowej oczyszczalni ścieków. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, z zapisów analizowanego planu nie sposób wyinterpretować ograniczenia przy wyborze innego przepisami prawa dopuszczonego rozwiązania. W szczególności zaś użyte w redakcji § 11 ust. 2 uchwały z dnia 17 czerwca 1998 r., w stosunku do zbiorników bezodpływowych, sformułowanie "dopuszcza się" nie może być rozumiane jako jedynie możliwa, enumeratywnie wskazana forma odprowadzania ścieków z terenów objętych planem, w tym z należącej do skarżącego działki. Brak w postanowieniach planu jakichkolwiek regulacji, co do możliwego wykorzystania przydomowych oczyszczalni ścieków nie czyni takiego rozwiązania sprzecznym z jego przepisami. Podkreślenia wymaga, że tego rodzaju metoda postępowania z nieczystościami jest rozwiązaniem przewidzianym w art. 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym od 1 października 2001 r. Rozwiązanie to uznano nawet za równorzędne z odprowadzaniem nieczystości płynnych (ścieków bytowych) poprzez miejscową sieć kanalizacyjną, gdy zważyć, że wyposażenie nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone z przepisach odrębnych zwalnia z obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Sąd Wojewódzki podkreślił, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może kształtować sposób wykonywania prawa własności jedynie w zakresie, jaki jest do pogodzenia z przepisami odrębnymi, w tym i z ustawą o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Ponieważ ustawa powyższa dopuszcza wprost od 2001 r. budowę przydomowych oczyszczalni ścieków, ograniczenie powyższego uprawnienia w oparciu o postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznać należy za błędne. Odmienna interpretacja uchwały rady gminy, przyjęta przez organy obydwu instancji ma charakter rozszerzający i prowadzi do wadliwego definiowania treści prawa własności. A zatem, zgłoszenie sprzeciwu w okolicznościach niniejszej sprawy nie znajdowało prawnego uzasadnienia. Uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Poznańskiego z dnia 27 czerwca 2008 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Wielkopolski zarzucając w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 11 ust. 2 uchwały Nr LXIII/539/98 Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 17 czerwca 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów mieszkaniowych w rejonie ulicy Poznańskiej i Bocznej (Dz. Urz. Woj. Poznańskiego Nr 17, poz. 234), w związku z art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, polegającą na uznaniu za zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego odprowadzanie ścieków na terenie objętym planem, na okres tymczasowy do czasu zrealizowania kanalizacji sanitarnej, do przydomowej oczyszczalni ścieków i innych urządzeń, przewidzianych prawem budowlanym i przepisami ustawy o czystości i porządku w gminach, a nie tylko do szczelnych zbiorników bezodpływowych zlokalizowanych na działkach. Ta błędna wykładnia doprowadziła do rozszerzenia przesłanek materialno-prawnych, której gminny prawodawca nie wprowadził ani nie przewidział. W uzasadnieniu Wojewoda podniósł, iż zapisy przedmiotowego planu należy rozumieć w taki sposób, że pozwalał on wyłącznie na budowę zbiorników szczelnych. W przeciwnym razie uchwała wymieniłaby jeszcze inne możliwe rozwiązania. Skarżący nie zgodził się też z twierdzeniem Sądu Wojewódzkiego, że skoro ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przewiduje usuwanie nieczystości płynnych poprzez przydomową oczyszczalnię ścieków, a przedmiotowy plan miejscowy w ogóle nie wymienia takiego rozwiązania, to przyjęcie tegoż rozwiązania nie czyni go sprzecznym z przepisami. Plan jako akt prawa miejscowego określający m. in. sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, w tym zasady budowy infrastruktury technicznej, z samej istoty jest zbiorem ograniczeń w swobodzie korzystania z rzeczy i nie sposób uznawać za dopuszczalne wszystko to, co nie zostało w nim wymienione. Takie założenie bowiem mogłoby prowadzić do chaosu inwestycyjnego. Ponadto podkreślono, że zbiornik bezodpływowy jest urządzeniem przeznaczonym do gromadzenia nieczystości ciekłych w miejscu ich powstawania, wiążącym się z koniecznością ich wywozu. Przydomowa oczyszczalnia ścieków natomiast jest urządzeniem, które oczyszcza ścieki i pozwala na odprowadzanie ich w stanie oczyszczonym do gruntu, lecz bez konieczności ich wywozu. Nie pozostaje to bez wpływu na ocenę założeń inwestycyjnych przedmiotowego planu. Wręcz przeciwnie, z uwagi na przyjętą w planie zasadę odprowadzania ścieków do kolektora, dopuszczenie jako rozwiązania tymczasowego przedmiotowych zbiorników bezodpływowych daje w efekcie końcowym większą gwarancję bądź możliwość egzekwowania realizacji polityki gminy w zakresie ochrony środowiska, tj. podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej. Możliwy jest także niekorzystny wpływ biologicznej oczyszczalni na poziom wód gruntowych, a przez to niekorzystny wpływ na inne nieruchomości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. R. wniósł o jej oddalenie, podzielając poglądy Sądu Wojewódzkiego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz podniósł, że biologiczne oczyszczalnie ścieków są budowlami bezpiecznymi, co potwierdzają stosowne certyfikaty. W toku rozprawy przez Naczelnym Sądem Administracyjnym potwierdził zgłaszane argumenty, dodając, że do chwili obecnej nie zrealizowano ani kanalizacji, ani też przewidzianego w planie kolektora, natomiast w odniesieniu do pobliskich nieruchomościach wydawane są zgody na realizację oczyszczalni przydomowych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2). W skardze kasacyjnej zarzucono błędną wykładnie przepisów prawa materialnego, a to § 11 ust. 2 uchwały Nr LXIII/539/98 Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 17 czerwca 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów mieszkaniowych w rejonie ulicy Poznańskiej i Bocznej, podnosząc, że przepisu § 11 ust. 2 planu nie można rozumieć w sposób przyjęty przez Sąd Wojewódzki, gdyż określono w nim jako jedyny dopuszczalny sposób gromadzenia ścieków w zbiornikach bezodpływowych do czasu wybudowania kanalizacji gminnej podłączonej do kolektora. Do tego czasu wykluczone zatem są inne sposoby usuwania ścieków, w tym również przez oczyszczalnie przydomowe, pomimo że taki sposób wprowadziła nowelizacja ustawy dokonana po uchwaleniu planu. Innymi słowami mówiąc autor skargi kasacyjnej wyklucza zasadniczo możliwość poddania wykładni przepisu, który uznaje za jasny i oczywisty, a nawet gdyby taką wykładnię dopuszczać, należałoby czynić to jedynie w warstwie językowej przepisu, bez doszukiwania się jego znaczenia systemowego, czy też relacji do obowiązujących ustaw i zasad konstytucyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela takiego poglądu w zakresie wykładni prawa w rozpatrywanej sprawie. (Por też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1115/07). Słusznie Wojewoda zauważa, że plan zagospodarowania przestrzennego jako akt prawa miejscowego jest usytuowany wśród źródeł prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stanowi zatem część systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem pozostawać powinien w zgodności z konstytucją, ustawami i aktami podustawowymi. Organy gminy stanowiące prawo miejscowe, w tym plany zagospodarowania przestrzennego, związane są zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, co oznacza, iż mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Wraz ze zmianą przepisów ustaw akty prawa miejscowego powinny ulegać stosownym zmianom. Nie jest do zaakceptowania sytuacja, aby po zmianie przepisu ustawy, w zapisach planu zagospodarowania przestrzennego pozostawały i były stosowane przepisy sprzeczne z obowiązującymi ustawami. Celowi dostosowania planu zagospodarowania przestrzennego do sytuacji rzeczywistej służy art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obligujący organy gminy do analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, analizowany winien być zatem i brak postępów w tym zakresie w odniesieniu do zamierzeń infrastrukturalnych zapisanych w planie. Organy gminy mają ustawowy obowiązek poddawania analizie tych zjawisk i formułowania ocen w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmowania działań, o których mowa w art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rada gminy jest nadto zobowiązana do wzięcia pod uwagę zgodności studium albo planu miejscowego z wymaganiami wynikającymi z przepisów art. 10 ust. 1 i 2, art. 15 oraz art. 16 ust. 1 tej ustawy. Do zadań własnych gminy w dziedzinie planowania przestrzennego należy nie tylko realizacja zapisów obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego, ale i reagowanie na zaniechania w ich realizacji i podejmowanie stosownych działań. Nie jest zatem uprawnione twierdzenie, że gmina ma całkowitą swobodę w podejmowaniu regulacji planistycznych, a ponieważ jej władztwo planistyczne znajduje swoje źródło w przepisach ustaw i Konstytucji RP, gmina ma obowiązek dbania o to, aby uchwały planistyczne nie tylko były uchwalane w zgodzie z prawem, ale by pozostawały w zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, również wówczas, gdy prawo to ulega zmianom. Interpretacji przepisów planu zagospodarowania przestrzennego nie można dokonać z pominięciem wyżej wskazanych okoliczności. Z tego też względu nie sposób ograniczać interpretacji przepisów gminnych tylko do ich warstwy językowej, gdyż na skutek zmieniającego się otoczenia prawnego podlegać one muszą również systemowej i celowościowej, oraz dynamicznej wykładni prawa. W pierwszym zaś rzędzie, dokonując takiej interpretacji mieć należy na uwadze cele wprowadzenia określonego przepisu. Zgodnie z zasadami wykładni teleologicznej (celowościowej) przepis musi być tłumaczony tak, aby był najbardziej zdatnym środkiem do osiągnięcia celu aktu, w którym go zamieszczono. W § 2 uchwały Nr LXIII/539/98 Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 17 czerwca 1998 r. określono, że celem tej regulacji jest wprowadzenie elementów niwelujących zagrożenia w zakresie ochrony środowiska i wzbogacenie krajobrazu. Uprawniony jest zatem pogląd, że realizacji tych celów może służyć zarówno budowa szczelnych zbiorników na nieczystości jak i budowa ekologicznych oczyszczalni ścieków, oczywiście pod warunkiem, że na określonym terenie jest możliwa realizacja takiej oczyszczalni bez stworzenia zagrożeń, o których mowa w części ogólnej planu. Ta zaś kwestia, o ile chodzi o rozstrzygnięcie konkretnej sprawy, jest uzależniona od tego, czy projekt oczyszczalni odpowiada przepisom prawa i posiada stosowne certyfikaty. Również wykładnia systemowa polegająca na ustaleniu znaczenia interpretowanej normy w kontekście całego systemu prawa prowadziła do przyjęcia przez Sąd Wojewódzki znaczenia art. 11 ust. 2 planu w taki sposób, iż nie można wykluczyć budowy oczyszczalni, pomimo wymienienia w tym przepisie jako dopuszczalnej budowy szczelnego zbiornika na ścieki. Zgodnie z podstawowymi dyrektywami wykładni systemowej ustalenie znaczenia tego przepisu przez Sąd Wojewódzki nie jest sprzeczne z ogólnymi zasadami systemu prawa publicznego, w tym z przytoczoną już zasadą praworządności, iż organy państwa mogą czynić to na co im prawo wyraźnie zezwala, obywatele zaś to, czego prawo im nie zakazuje. Pamiętać też trzeba, że wraz ze zmieniającymi się stosunkami społecznym następują również zmiany norm prawa, niekiedy zaś dotychczasowym pojęciom nadawane są nowe znaczenia. Z tego powodu nie sposób pomijać zasad wykładni dynamicznej, której celem jest zapewnienie adekwatności prawa i stosunków społecznych, które ulegając ciągłym zmianom winny mieć dostosowanie w rozumieniu stosowanych przepisów. Nie można też pomijać w rekonstrukcji omawianego przepisu istotnej dyrektywy interpretacyjnej, jaką jest racjonalność organu stanowiącego prawo. W ramach tej dyrektywy przyjmuje się, że dysponuje on najlepszą wiedzą empiryczną uwzględniającą aktualny stan wiedzy naukowej i technicznej, a nadto dążąc do społecznie aprobowanych celów liczy się z konsekwencjami uchwalanych przepisów. Nie ulega wątpliwości, że stosowanie przepisu uchwały z 1998 r. w dacie wydawania decyzji w 2008 r., a więc w dekadę później, powinno uwzględniać zarówno stan wiedzy uchwałodawcy na temat ochrony środowiska w zakresie usuwania ścieków bytowych, jak też rozwój technik temu służących, a znajdujących m.in. odbicie w zmianie ustawy o czystości i porządku w gminach obowiązującej w 1995 r. (na podstawie której podejmowano uchwałę), a jej tekstem zmienionym w 2001 r., zrównującym, pod względem zapewnienia realizacji celów ustawy, zbiorniki bezodpływowe z przydomowymi oczyszczalniami ścieków. Dodać tylko można, że zgodnie z wolą ustawodawcy wprowadzenie tej ostatniej formy utylizacji ścieków zwalnia właściciela z obowiązku przyłączania nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, zmniejszając też obciążenia i koszty gminy w zakresie budowy kanalizacji i oczyszczalni. Trudno zatem zgodzić się z argumentem skarżącego, że dopuszczenie jako rozwiązania tymczasowego zbiorników bezodpływowych daje w efekcie końcowym większą gwarancję bądź możliwość egzekwowania realizacji polityki gminy w zakresie ochrony środowiska, tj. podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej. Argument ten mógłby mieć znaczenie wówczas, gdyby Gmina po uchwaleniu planu przystąpiła do budowy kanalizacji i kolektora, co uzasadniałoby określenie budowy bezodpływowych zbiorników na nieczystości jako stanu tymczasowego. Niewywiązanie się zaś przez Gminę z przyjętego w planie obowiązku budowy infrastruktury kanalizacyjnej przez okres dziesięciu lat, czyni ten argument co najmniej niestosownym. Podobnie nie można podzielić argumentu o niekorzystnym wpływie biologicznej oczyszczalni na poziom wód gruntowych, co miałoby powodować niekorzystny wpływ na inne nieruchomości, gdyż po pierwsze, okoliczność taka nie wynika z akt sprawy, po drugie, w ogóle nie była ona przedmiotem badania przez organy, które jako podstawę zgłoszenia sprzeciwu przyjęły jedynie sprzeczność zgłoszonego zamierzenia z planem. Rację miał zatem Sąd Wojewódzki, wskazując w uzasadnieniu wyroku, że przepis § 11 ust. 2 planu powinien być rozumiany w taki sposób, że realizacja obowiązku z niego wynikającego mogła być wykonana również w formie budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Z tych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.