II OSK 1290/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Po 1045/08 w sprawie ze skargi M. N. na uchwałę Rady Miasta Konina z dnia 31 marca 2004 r. nr 258 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność uchwały nr 258 Rady Miasta Konina z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Konina, w części dotyczącej rejonu Chorzeń III, w prawobrzeżnej części miasta, w zakresie § 5 pkt 13 obejmującego zapis: "nie wymagającą dostaw towarów samochodami o ciężkości powyżej 3 ton oraz dojazdu klientów samochodami powyżej 3 ton a także zatrudniających równocześnie 3 pracowników (nie licząc właścicieli)", 2. zasądza od Gminy Konin na rzecz M. N. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Po 1045/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę M. N. na uchwałę Rady Miasta Konina z dnia 31 marca 2004 r. nr 258, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Konina, w części dotyczącej rejonu Chorzeń III, w prawobrzeżnej części miasta. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. W dniu 31 marca 2004 r. Rada Miasta Konina podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Konina, w części dotyczącej rejonu: Chorzeń III, w prawobrzeżnej części miasta. Skargę na powyższą uchwałę – w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wniósł M. N., po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Miasta Konina do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący domagał się stwierdzenia nieważności tej uchwały w całości lub w części dotyczącej § 5 pkt 13. W skardze stwierdzono, że powyższa uchwała powinna zostać podjęta zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie jak to miało miejsce na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Za szczególnie niekorzystną skarżący uznał definicję usług nieuciążliwych zawartą w § 5 pkt 13 uchwały. Zgodnie z tym przepisem na obszarze oznaczonym symbolem UN możliwe jest prowadzenie działalności gospodarczej, jeżeli w obiekcie zatrudnione są maksymalnie trzy osoby pracujące na jednej zmianie (nie licząc właściciela), na obszarze tym zakazano także wjazdu na teren nieruchomości pojazdów o ładowalności powyżej 3 ton. Zdaniem skarżącego, uregulowanie takie narusza konstytucyjne zasady równego traktowania obywateli przez władze publiczne i swobodnego dysponowania własnością, a także art. 8 i 103 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.) wprowadzające zasadę wspierania rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw, między innymi poprzez tworzenie korzystnych warunków do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej. W skardze podniesiono, że w odległości około 150 metrów od nieruchomości skarżącego znajdują się inne działki o tym samym co jego działka przeznaczeniu (UN), na których prowadzone są przedsiębiorstwa bez przestrzegania limitów zatrudnienia i ładowności pojazdów. Stwierdzono także, że kwestionowany przepis jest niespójny z regulacją umożliwiającym budowę lokalu o powierzchni minimalnej ok. 800 m2 w parterze, z możliwością budowy trzykondygnacyjnego budynku, czyli o łącznej powierzchni 2.400 m2 .Zdaniem skarżącego ograniczenie zatrudnienia do trzech osób w obiekcie o takich gabarytach, jak również zakaz ruchu pojazdów o ładowności powyżej 3 ton, jest "całkowicie oderwany od realiów". W podsumowaniu skarżący stwierdził, że muszą istnieć granice dowolności organu przy ustaleniu ograniczeń w sposobie użytkowania terenu na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Konina wniosła: 1) o jej odrzucenie jako przedwczesnej, względnie 2) o oddalenie skargi. Rada wskazała, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wniesione zostało w dniu 15 października 2008 r. Sesja dla rozpoznania tego wniosku wyznaczona została na dzień 20 listopada 2008 r., o czym skarżący wiedział. Natomiast przedmiotowa skarga została wniesiona w dniu 15 listopada 2008 r. Odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi Rada podniosła, że do sporządzenia zaskarżonego planu przystąpiono w dniu 25 kwietnia 2001 r., tym samym do jego uchwalenia zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzono też, że żadne prawo, nawet prawo własności nie ma charakteru absolutnego i dopuszczalne jest jego ograniczenie. Podniesiono także, że wskazane przez skarżącego inwestycje mieszczące się na obszarze UN, a niespełniające kryteriów zawartych w zaskarżonym planie, były realizowane pod rządami wcześniej obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrokiem z dnia 25 marca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że chybiony okazał się zarzut przedwczesności skargi. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, po wezwaniu do usunięcia braków strona ma dwa miesiące na wniesienie skargi do Sądu i początek biegu tego terminu rozpoczyna się w dniu złożenia wezwania. Zatem skarżący miał prawo wnieść skargę na uchwałę po upływie miesiąca od złożenia wniosku o usunięcie naruszenia prawa. Sąd podzielił stanowisko Rady Miasta, że przy stanowieniu przedmiotowego planu zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym procedura planistyczna jest kontynuowana na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów, gdy przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. przed 11 lipca 2003 r., podjęta została uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu (bądź jego zmiany) oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu. Sąd pokreślił także, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i może być ono ograniczane w drodze ustawy. Zgodnie z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W rezultacie to ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innym przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności. Zdaniem Sądu "doprecyzowanie" definicji usług nieuciążliwych – jakie ma miejsce w zaskarżonym planie – nie wykracza poza ramy dopuszczalnych ograniczeń w użytkowaniu terenu. Kwestionując te ograniczenia, jako uniemożliwiające prowadzenie działalności gospodarczej na szerszą skalę, skarżący faktycznie dąży do zmiany przeznaczenia terenu jego działki – z usług nieuciążliwych na usługi uciążliwe. Sąd uznał, że określone w § 63 zaskarżonej uchwały dane dotyczące warunków, zasad i standardów kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, nie są sprzeczne z zapisami § 5 pkt 13 tej uchwały. Zdaniem Sądu, z przepisów tych wynika, że uciążliwości dla pobliskich terenów budownictwa wielorodzinnego nie stanowią gabaryty obiektu budowlanego przeznaczonego do wykonywania usług nieuciążliwych, lecz skala tych usług, stwarzająca zagrożenie powstania uciążliwości polegających na nadmiernym hałasie, promieniowaniu, zanieczyszczeniu powietrza, wód powierzchniowych i podziemnych, gleby, jak również zwiększonego w sposób uciążliwy dla otoczenia ruchu samochodowego. Dopuszczenie prowadzenia tak rozumianych usług nieuciążliwych w obiektach o 3 kondygnacyjnych pozwala na konkurowanie na rynku przez należyte wyeksponowanie towarów, nie zaś – jak chce skarżący – przez prowadzeniu handlu na szeroką skalę. Sąd stwierdził także, że do zmiany czy usunięcia kwestionowanych zapisów planu, które według skarżącego po kilku latach obowiązywania planu nie przystają już do aktualnych realiów gospodarczych, nie można dążyć w trybie zaskarżenia planu obowiązującego od maja 2004 r., lecz w trybie zmiany tego planu. Od powyższego wyroku M. N.i złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ustawy z o zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegającą na ustaleniu w zaskarżonym planie pojęcia "usług nieuciążliwych" z nieuzasadnionym ograniczeniem zatrudnienia do 3 pracowników, nie licząc właścicieli i ograniczeniem tonażu samochodów dostawczych i samochodów klientów oraz art. 20, 22 i 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej., a także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji niedostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z zawartą w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, mającą na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym skarżącego oraz naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. przez niepoddanie podstawy prawnej w postaci powołania się na przepis materialnego prawa administracyjnego w uzasadnieniu decyzji oddalającej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wprowadzone do miejscowego planu zagospodarowania ograniczenie stanowi przekroczenie przysługujących gminie uprawnień i naruszenie powołanego w zaskarżonej uchwale art.10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przekroczenie uprawnień przez gminę w ocenie skarżącego doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia jego prawa własności w sytuacji, gdy art. 10 powołanej ustawy wyraźnie stanowi, co ustala się w miejscowym planie w zależności od potrzeb. Ograniczenia wprowadzonego w zaskarżonej uchwale nie przewiduje także ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która w art. 15 ust. 2 i 3 wprowadza obligatoryjny zakres ustaleń planu miejscowego, wynikający z potrzeb ochrony ładu przestrzennego i interesu publicznego. Ponadto, zdaniem autora skargi kasacyjnej, twierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, że prowadzenie handlu bez ograniczenia generowałoby uciążliwości związane z ruchem samochodów o dużym tonażu jest niczym niepoparte. Brak naruszenia chronionego prawem interesu publicznego osób trzecich. Limitowanie zatrudnienia mające wpływ na uciążliwość usług, poza stwierdzeniem, że zatrudnienie powyżej trzech osób byłoby prowadzeniem przez skarżącego handlu na szeroką skalę, nie zostało w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego omówione i uzasadnione pod względem celowości takiego ograniczenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę przesłanki wskazujące na nieważność postępowania sądowego. Ponieważ w niniejszej sprawie określone w art. 183 § 2 cyt. ustawy przesłanki nie zaistniały należy przejść do oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Przede wszystkim sprowadzają się one do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 20, 22 i 31 ust. 3 Konstytucji RP przez "ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie", a także przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. 1. Przystępując do ich oceny w pierwszej kolejności należy odnieść się do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie, już tylko z uwagi na jego niewłaściwe sformułowanie i brak jakiegokolwiek uzasadnienia. Wskazany w skardze kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ nie może bowiem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, bez powiązania go z innymi przepisami postępowania sądowego np. art. 141 § 4 P.p.s.a. Jeżeli autor skargi kasacyjnej zamierzał z kolei wykazać, że Sąd pierwszej instancji nie zwrócił uwagi na uchybienie przez organ przepisom postępowania administracyjnego, winien uzasadnić na czym one polegały i wykazać, że mogły mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy. 2, Rozstrzygające znaczenie dla rozpatrywanej sprawy miały jednak wyłącznie zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego. Podstawowym problemem niniejszej sprawy jest bowiem ustalenie czy, formułując na użytek przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego definicję usług nieuciążliwych, Rada Gminy nie przekroczyła przysługujących jej, w ramach tzw. władztwa planistycznego, uprawnień. Z uprawnienia do ustalania przeznaczenia i zasad gospodarowania terenem nie wynika dowolność działania gminy w tym zakresie, lecz obowiązek działania w granicach zasad wyznaczonych w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a także respektowania porządku prawnego wynikającego z innych ustaw. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze, M. N. zażądał stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Konina z dnia 31 maja 2004 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej § 5 pkt 13 tej uchwały. Przepis ten stanowi słowniczek wyjaśniający, na użytek przedmiotowego planu miejscowego, znaczenie niektórych zwartych w nim pojęć. W pkt 13 § 5 uchwały zawarta została definicja "usług nieuciążliwych". Zgodnie z tą definicją przez usługi nieuciążliwe należy rozumieć "wszelką działalność gospodarczą niepływającą znacząco na środowisko niepowodującą przekroczenia poziomu hałasu dopuszczonego dla danego typu zabudowy, promieniowania, zanieczyszczenia powietrza, wód powierzchniowych i podziemnych, gleby jak również zwiększonego w sposób uciążliwy dla otoczenia ruchu samochodowego, niewymagającą dostaw towarów samochodami o ciężkości powyżej 3 ton oraz dojazdu klientów samochodami powyżej 3 ton, a także zatrudnienia równocześnie 3 pracowników nie licząc właściciela". Przytoczony wyżej zapis został zakwestionowany przez skarżącego w części dotyczącej limitowania tonażu samochodów dostawczych i osobowych, a także zatrudnienia pracowników. Zdaniem skarżącego wprowadzenie tego rodzaju limitów stanowi ograniczenie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Przedstawione wyżej stanowisko nie jest pozbawione podstaw. Przede wszystkim zauważyć należy, że "pojęcie usług nieuciążliwych" nie zostało wyjaśnione w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Niewątpliwie ma ono związek z ochroną środowiska, której wymogi, zgodnie z brzmieniem art. 1 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym winny być uwzględnione przy stanowieniu planów zagospodarowania przestrzennego. Jednakże również przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska jak i wydane na jej podstawie rozporządzenia nie odnoszą się do pojęcia usług uciążliwych, a jedynie określają przedsięwzięcia, których działalność może znacznie oddziaływać na środowisko, używając jak widać innej terminologii. Terminologią tą zresztą Rada Gminy posłużyła się w pierwszej części zapisu stwierdzając, że przez usługi nieuciążliwe należy rozumieć "wszelką działalność gospodarczą niepływająca znacząco na środowisko" i ta część zapisu nie jest przez skarżącego kwestionowana. Tak więc do rozważenia pozostaje jedynie kwestia zapisu limitującego tonaż samochodów dostawczych i ilość pracowników zatrudnionych w prowadzonej przez skarżącego firmie. Zgodzić należy się z zarzutami skargi kasacyjnej, że tego rodzaju zapis stanowi ograniczenie zagwarantowanej skarżącemu przez Konstytucję wolności działalności gospodarczej. W artykule 87 ust. 1 i ust., 2 Konstytucji RP określona została hierarchia źródeł prawa. Są nimi: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1), a także akty prawa miejscowego (ust. 2). Wymienienie aktów prawa miejscowego na ostatniej pozycji powoduje, że wydając przepisy gminne, Rada Gminy winna uczynić to w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i zawartych w nich upoważnień. Akta prawa miejscowego do których zalicza się także miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, wydawane są na podstawie delegacji ustawowej i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP). Tak więc Rada Gminy – o czym już na wstępie wspomniano – obowiązana jest przestrzegać zakresu udzielonego jej przez ustawę upoważnienia w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego i nie może wkraczać w materie regulowane przez ustawę. W szczególności do zawartych w planie zagospodarowania przestrzennego postanowień nie mogą być wprowadzane zakazy ograniczenia, nieustanowione w ustawach regulujących daną problematykę. W niniejszej sprawie wymóg ten, jak trafnie zauważono w skardze kasacyjnej, nie został spełniony. Żaden przepis przytoczonych wyżej ustaw jak również Konstytucji nie uprawniał Rady Gminy do formułowania zawartych w pkt 13 § 5 uchwały ograniczeń, polegających na limitowaniu ilości zatrudnionych w firmie skarżącego osób czy też tonażu samochodów dostawczych jak i tonażu samochodów należących do klientów firmy. Zamieszczając w postanowieniach planu tego rodzaju ograniczenia, Rada Gminy przekroczyła swoje kompetencje i dopuściła się naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji. W art. 20 Konstytucji RP zawarta została zasada promująca wolność działalności gospodarczej. Możliwość ograniczenia tej zasady przewidziana została w art. 22 Konstytucji RP, który stanowi, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Tak więc w płaszczyźnie formalnej wszelkie ograniczenia wolności gospodarczej winny być wprowadzone wyłącznie w drodze ustawy, zaś w płaszczyźnie materialnej wymagają one uzasadnienia, iż podjęte zostały "w ważnym interesie publicznym". Brak ustawowych uregulowań dotyczących omawianych ograniczeń, wprowadzonych do planu zagospodarowania przestrzennego wskazane zaskarżoną uchwałą powoduje, że tego rodzaju "doprecyzowanie" definicji usług nieuciążliwych było niedopuszczalne. Tym samym za usprawiedliwione należało uznać zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Brak naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, pozwoliły Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi (art. 188 P.p.s.a.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a