II SA/Wr 524/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Andrzej Cisek (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Magdalena Dworszczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2009r. sprawy ze skargi M. i K. K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przeniesienia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych. W dniu [...] M. i K. K. złożyli wniosek w przedmiocie przeniesienia decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] (Nr[...]), którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Panu T. K. pozwolenia na budowę zespołu zabudowy rzemieślniczej z funkcją mieszkalną w zabudowie szeregowej wraz ze zbiornikami na ścieki, zbiornikami na olej opałowy w M. D., gmina K. W., przeniesionej następnie decyzją Starosty Powiatu W. z dnia [...] (Nr [...]) na rzecz "D.-B. D. S.A.", w części dotyczącej działki nr [...] AM – [...]. Do powyższego wniosku wnioskodawcy dołączyli oświadczenie o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dla działki nr[...]; oświadczenie o przyjęciu wszystkich warunków zawartych w decyzji nr [...] z [...] dotyczących działki nr [...], a także zgodę dotychczasowego adresata decyzji na jej przeniesienie, w zakresie obejmującym działkę Nr [...] Wnioskodawcy zostali jednak wezwani do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie dokumentów zawierających oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla pozostałych działek objętych pozwoleniem na budowę oraz zgodę adresata decyzji na jej przeniesienie, uzupełnioną o pozostałe działki wymienione w decyzji i objęte zatwierdzonym projektem budowlanym. W odpowiedzi na powyższe pismo M. i K. K. wskazali, że "nie jest możliwe przedłożenie wymienionych w wezwaniu dokumentów" z uwagi " na nabycie od developera jedynie działki [...]wraz z realizowaną na niej inwestycją". Wnioskodawcy wskazali ponadto, że wezwanie powyższe pozbawione jest podstaw, z uwagi na to, że wniosek nie wymagał uzupełnienia. W dniu [...]. M. i K. K. zostali powiadomieni o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania, a [...] po wcześniejszej "interwencji ustnej" otrzymali decyzję o odmowie częściowego przeniesienia pozwolenia na budowę. Organ I instancji w uzasadnieniu powziętej decyzji podkreślił, że wnioskodawcy nie spełnili wymagania określonego w art. 40 ust. 1 Ustawy Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) ponieważ złożyli oświadczenie o przyjęciu warunków, ale tylko w części odnoszącej się do działki nr 1[...], podczas gdy ustawa ta nakłada obowiązek przyjęcia wszystkich warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Od decyzji Starosty W. M. i K. K. złożyli odwołanie do Wojewody D. zarzucając naruszenie art. 40 ustawy - Prawo budowlane, poprzez błędne uznanie, że nie jest możliwe częściowe przeniesienie pozwolenia na budowę, jednocześnie wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, orzeczenie co do istoty sprawy i przeniesienie na nich pozwolenia na budowę w części w dotyczącej działki [...] Celem uzasadnienia wniesionego środka zaskarżenia odwołujący się przywołali wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2007r. (sygn. akt II OSK 679/06), zgodnie z którym "art. 40 Prawa budowlanego stwarza możliwość przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu również w części dotyczącej objętego tą decyzją o pozwoleniu na budowę zamierzenia inwestycyjnego pod warunkiem, że da się ono wyodrębnić i może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem". Po przeprowadzeniu analizy całości akt sprawy oraz zarzutów zawartych w odwołaniu organ II instancji w dniu[...] wydał decyzję (Nr [...]) utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję. W głównych motywach rozstrzygnięcia Wojewoda D. podkreślił, że zgodnie z art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego, organ, który wydał decyzję określoną w art. 28, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy. Powyższy przepis, w ocenie organu odwoławczego, wskazuje, że organ administracji architektoniczno-budowlanej, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę ma obowiązek przenieść pozwolenie na budowę za zgodą dotychczasowego inwestora na nowego inwestora, jeżeli ten przyjmuje wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zatem do postanowień ustawy brak jest możliwości przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę, dotyczącej części inwestycji. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że nie jest możliwe przeniesienie w części dotyczącej działki nr [...] decyzji Starosty Powiatu W. z dnia [...] Nr [...] Ustosunkowując się do zarzutów odwołujących się, a opierających się na treści przywołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego organ II instancji uznał, że powyższy wyrok został wydany w innej sprawie i zupełnie odmiennym stanie faktycznym. Nie godząc się z decyzją organu odwoławczego M. i K. K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego, a także o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania wedle norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a dokładniej – naruszenie art. 40 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne uznanie, iż nie jest możliwe częściowe przeniesienie pozwolenia na budowę. Skarżący, podobnie jak w treści odwołania, tak w treści skargi powołali się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2007r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje. Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei art. 147 § 1 przywołanej powyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, do stwierdzenia nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdzenia, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Mając na uwadze powyżej wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji narusza prawo materialne w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem konieczne jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Naruszenie, o którym mowa w art. 145 § 1 lit. a może polegać albo na błędnej wykładni, wyrażającej się nieprawidłowym rozumieniem treści lub znaczenia określonego przepisu, lub też na błędzie subsumpcji, czyli podciągnięciu ustalonego stanu faktycznego pod hipotezę niewłaściwego przepisu. Rozpatrując niniejszą skargę Sąd miał na względzie fakt, że zgodnie z art. 40 ustawy – Prawo budowlane organ, który wydał decyzję określoną w art. 28, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Przepis art. 33 ust. 3 ustawy, o której mowa powyżej stanowi, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zaś zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Rozpatrując przedmiotową skargę w kontekście wskazanych wyżej unormowań należy uznać, iż zgodnie z art. 33 Prawa budowlanego istnieje swoiste domniemanie, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Przywołany jednak przepis przewiduje wyjątek od powyższej zasady. Pozwolenie na budowę może bowiem dotyczyć także i wybranego obiektu lub obiektów albo zespołu obiektów, ale tylko wtedy gdy mogą one samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Przez pojęcie obiektu budowlanego, zgodnie z art. 3 ustawy należy rozumieć: budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi; budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, czy też obiekt małej architektury. Z kolei definiując pojęcie budynku ustawodawca wskazał, że jest to obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach, zaś budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Jak wynika z decyzji Starosty Powiatu W., wydanej w dniu [...] na rzecz T.K., planowane przedsięwzięcie budowlane dotyczyło zabudowy rzemieślniczej z funkcją mieszkalną w zabudowie szeregowej wraz ze zbiornikami na ścieki, zbiornikami na olej opałowy i energetycznymi wewnętrznymi liniami zasilającymi i przewidziane było do realizacji na działkach od nr [...]do nr [...]. Skarżący zaś zwrócili się do organu I instancji z wnioskiem o przeniesienie pozwolenia na budowę zespołu zabudowy rzemieślniczej z funkcją mieszkalną w zabudowie szeregowej, wraz ze zbiornikami na ścieki, zbiornikami na olej opałowy i [...]w M. D., ale tylko w części dotyczącej działki nr [...] AM-[...]. Z powyższego wynika, że objęta wnioskiem o przeniesienie pozwolenia na budowę inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi stanowi taki obiekt budowlany, który może samodzielnie funkcjonować zgodnie ze swym przeznaczeniem ( w tym przypadku – zabudowa rzemieślnicza z funkcją mieszkalną), pomimo jego wyodrębnienia za całości. Mając zatem na uwadze uregulowania przedmiotowej ustawy, przede wszystkim normy wynikające przepisów z art. 33 i art. 40 Prawa budowlanego, a także zaistniały w sprawie stan faktyczny, należy stwierdzić, że błędna była interpretacja prawa materialnego przez organ I instancji oraz organ odwoławczy, że postanowienia Prawa budowlanego wyłączają możliwość dokonania przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę w na rzecz innego podmiotu tylko w części. Zagadnienie dopuszczalności przeniesienia pozwolenia na budowę, ale tylko w części, było przedmiotem rozpoznania i wyrokowania przez Naczelny Sąd Administracyjny. W przywołanym przez M. i K.K. tak w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jak i w niniejszej skardze, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2007r. (II OSK 679/06), tenże Sąd wyraził swoją aprobatę dla możności częściowego przeniesienia pozwolenia na budowę. W ocenie NSA " w sytuacji braku wyraźnego uregulowania tej kwestii należy odnieść się do treści innych przepisów Prawa budowlanego czyli do tzw. wykładni systemowej". Z tego też w względu w zaistniałym stanie faktycznym, trafne jest powołanie się na art. 33 Prawa budowlanego, który to dopuszcza możliwość częściowego przeniesienia pozwolenia na budowę. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny "nie ma przeszkód aby, w sytuacji kiedy decyzja pozwalająca na budowę dotyczy kilku inwestycji dających się wyodrębnić i mogących niezależnie funkcjonować, dokonać zmiany podmiotowej tej jej części. Podmiot, na który przeniesiona zostaje część decyzji dotyczącej inwestycji dającej się wyodrębnić, uczestniczy w części praw i obowiązków". Sąd rozpatrujący skargę Państwa K. podziela to stanowisko NSA. Konkludując, stosowanie do interpretacji art. 33 i 40 ustawy - Prawo Budowlane należy stwierdzić, że nie zawsze przeniesienie pozwolenia na budowę musi wiązać się z przyjęciem wszystkich warunków zawartych w treści decyzji, o której mowa w art. 28 powyższej ustawy. Przeniesienie częściowe wszak jest dopuszczalne, ale tylko wtedy, gdy możliwym jest wyodrębnienie i samodzielne funkcjonowanie zgodnie z przeznaczeniem planowanej inwestycji. Warunki powyższe spełnia obiekt objęty zamierzeniem inwestycyjnym M. i K. K., z tego też względu zasadnym jest wydanie decyzji we w treści odpowiadającej wnioskowi skarżących. Sąd po rozpoznaniu przedmiotowej sprawy, zauważył, że tak decyzja organu I instancji jak i organu odwoławczego uchybia prawu materialnemu, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem kierując się kryterium legalności, będącym wyznacznikiem sprawowanej kontroli administracji publicznej zobligowany jest do ich uchylenia. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd – na podstawie art. 151 i stosownie do postanowień art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygniecie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 tejże ustawy.