II OSK 1125/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 7 września 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2009 r. sygn. akt I SAB/Wa 186/08 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia tabel wynagrodzeń autorskich 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów kasacyjnego Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia Autorów Z. od orzeczenia Komisji Prawa Autorskiego z dnia [...] października 1999 r. odmawiającego zatwierdzenia tabel wynagrodzeń autorskich, decyzją z dnia [...] maja 2000 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 108 ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżone orzeczenie w części dotyczącej tabeli stawek wynagrodzeń w pkt I, II, II, IV i VII i zatwierdził tabele w tym zakresie. W pozostałej zaś części utrzymał orzeczenie w mocy. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt SK 40/04 (Dz. U. Nr 21, poz. 164) orzekł o niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 108 ust. 3 ustawy. W ocenie Trybunału powyższy przepis nie gwarantował nadawcom radiowym i telewizyjnym (emitentom i remitentom utworów) równoprawnej z organizacjami autorów utworów pozycji w procesie zatwierdzania tabel wynagrodzeń (kształtowania wysokości stawek wynagrodzeń) oraz nie zapewniał tym pierwszym pełnej ochrony w trakcie kontroli sądowoadministracyjnej. Wyrok ten wszedł w życie w dniu 1 września 2006 r. Wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego [...] pismem z dnia 29 września 2006 r. wniosła do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o wznowienie na podstawie art. 145a k.p.a. postępowania zakończonego decyzją z dnia 5 maja 2000 r., o uchylenie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. powyższej decyzji i umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., przeprowadzenie rozprawy administracyjnej oraz wstrzymanie wykonania tej decyzji na podstawie art. 152 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 marca 2009 r. sygn. akt I SAB/Wa 186/08, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia tabel wynagrodzeń autorskich, zobowiązał Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania z 29 września 2006 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy z odpisem prawomocnego wyroku. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że bezsporne jest, że w dniu 2 października 2006 r. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wpłynął wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] maja 2000 r. nr [...]. Wprawdzie wniosek ten wniesiony został bezpośrednio do organu II instancji (organu właściwego do jego rozpoznania stosownie do art. 150 § 1 k.p.a.) zamiast do Komisji Prawa Autorskiego (jako organu pierwszej instancji, stosownie do art. 148 § 1 k.p.a.), niemniej nie mogło to mieć zasadniczego znaczenia z punktu widzenia oceny skuteczności jego złożenia i nie zwalniało Ministra od obowiązku rozpoznania wniosku. Zważyć bowiem należy, iż przewidziany w art. 148 § 1 k.p.a. pośredni tryb wnoszenia żądania wznowienia postępowania za pośrednictwem organu pierwszej instancji uzasadniony jest wyłącznie względami natury formalnej – przekazaniem akt do organu odwoławczego. Organ I instancji nie ma bowiem przyznanej kompetencji do weryfikacji decyzji ostatecznej. Jak wynika z akt sprawy oraz udzielonej przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego odpowiedzi na skargę, wniosek ten pozostał dotychczas nierozpoznany, gdyż zdaniem organu po uchyleniu przez Trybunał Konstytucyjny art. 108 ust. 3 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze zm.) brak jest prawnej możliwości jego rozpoznania, z powodu utraty kompetencji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz Komisji Prawa Autorskiego do rozpatrywania spraw związanych z zatwierdzaniem tabel wynagrodzeń. Sąd podkreślił, że czym innym jest możliwość merytorycznego rozstrzygnięcia istoty sprawy objętej wnioskiem, której załatwienia we wznowionym postępowaniu domaga się strona skarżąca, a czym innym obowiązek procesowego rozpoznanie samego wniosku o wznowienie postępowania przez nadanie mu odpowiedniego biegu. Wniesienie przez skarżącą spółkę wniosku o wznowienie postępowania niewątpliwie obligowało organ do niezwłocznego podjęcia odpowiednich czynności procesowych, przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. sprawdzenia wymogów formalnych wniosku i wydania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania (formalnie otwierającego postępowanie w sprawie), bądź wydania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. decyzji odmawiającej tego wznowienia. Nie wydając przez ponad dwa i pół roku od daty wpływu wniosku żadnego z ww. aktów, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sposób rażący uchybił terminowi określonemu w art. 35 § 1 k.p.a. Oznacza to, że zarzut bezczynności Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie rozpoznania wniosku Spółki z o.o. [...] o wznowienie postępowania administracyjnego, w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia 5 maja 2000 r., jest uzasadniony. Sąd nie podzielił prezentowanego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego stanowiska, że w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 40/04, nie istnieje obecnie organ administracji publicznej pierwszej instancji, do którego w trybie art. 148 § 1 k.p.a. należało złożyć wniosek o wznowienie postępowania w sprawie dotyczącej zatwierdzenia tabel wynagrodzeń, co powodowało, że organ odwoławczy nie mógł przekazać temu organowi wniosku strony celem dochowania pośredniego trybu składania podania. Przede wszystkim wskazać należy, iż w sensie ustrojowym Komisja Prawa Autorskiego jako organem administracji publicznej, posiadający substrat osobowy istnieje. Składa się ona z czterdziestu arbitrów (art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r.). Arbitrzy ci są powoływani przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na kolejne kadencje, o czym świadczy decyzja nr 35 Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 28 listopada 2007 r. w sprawie powołania Komisji Prawa Autorskiego (Dz. Urz. MKiDN Nr 6, poz. 86). Obowiązują również przepisy określające szczegółowe zasady i tryb działania Komisji, a w szczególności podstawa prawna do wyznaczenia siedmioosobowego składu Komisji spośród jej arbitrów do rozpoznania wniosku, którą stanowi § 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 22 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu działania Komisji Prawa Autorskiego, wynagradzania jej członków, wysokości opłat za postępowanie przed tą Komisją oraz zasad ich wnoszenia (Dz. U. Nr 138, poz. 736 ze zm.). To, że brak jest materialnoprawnej podstawy do wydawania przez Komisję rozstrzygnięć w przedmiocie zatwierdzania tabel wynagrodzeń, a więc rozpoznania istoty sprawy, nie oznacza braku podstaw do procesowego rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją zatwierdzającą te tabele. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o zobowiązaniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania z dnia 29 września 2006 r. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym rozstrzygnięciu § 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 22 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu działania Komisji Prawa Autorskiego, wynagradzania jej członków, wysokości opłat za postępowanie przed tą Komisją oraz zasad ich wnoszenia, poprzez nieuzasadnione przyznanie powyższemu przepisowi waloru obowiązującego oraz traktowania go jako podstawy prawnej dla Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do wyznaczania siedmioosobowych składów Komisji Prawa Autorskiego będących właściwymi dla rozpoznania złożonego przez skarżącego wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem orzeczenia w sprawie zatwierdzenia tabel wynagrodzeń autorskich Stowarzyszenia Autorów Z.; 2) obrazę przepisów o postępowaniu poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieuzasadnionej oceny art. 148 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dowolne twierdzenie, iż pominięcie wskazanego w tym przepisie etapu procedury w postępowaniach o wznowienie nie stanowi przeszkody dla skutecznego wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, gdzie strona skarżąca była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, oraz art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia polegającej na nieodniesieniu się do wszystkich podnoszonych przez organ administracji w odpowiedzi na skargę elementów uzasadniających zachowanie się organu oraz zgłaszanych przez ten organ wątpliwości podważających żądanie strony skarżącej, a mających istotny wpływ na wynik sprawy. Na tych podstawach wnosił o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu; 2) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie prawnej. Zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej to zarzut naruszenia art. 148 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest zasadny. Zakwalifikowanie do zasadniczego zarzutu wynika z bezpośredniego związku z przedmiotem rozpoznania sprawy w zaskarżonym wyroku – sprawy bezczynności rozpoznania i rozstrzygnięcia żądania wznowienia postępowania złożonego przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Według art. 148 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania". W przypadku gdy podstawą wznowienia postępowania jest niekonstytucyjność aktu normatywnego, na którego podstawie została wydana decyzja ostateczna, skargę o wznowienie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (art. 145a § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego). Przedmiotem regulacji art. 148 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego są wymagania formalne żądania wznowienia postępowania: wymagania co do trybu wnoszenia żądania oraz zachowania terminu. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo przeprowadził wykładnię art. 148 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy wykładni art. 148 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest dopuszczalne prowadzenie jej w oderwaniu od całokształtu regulacji prawa do żądania wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Punktem wyjścia jest dla tej wykładni art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika prawo jednostki do podejmowania przez władzę publiczną działania kształtującego jej uprawnienia i obowiązki na podstawie konstytucyjnych aktów normatywnych. Wynika ta wartość demokratycznego państwa prawnego z art. 7 w związku z art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że "Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania". Artykuł 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przesądza expressis verbis, że "stanowi to podstawę do wznowienia postępowania". Taka wykładnia, która z uregulowania trybu wnoszenia żądania wznowienia postępowania powiązanego z niekonstytucyjnością art. 108 ust. 3 ustawy z 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tekst jedn. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze zm.) czyni niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia żądania jest sprzeczna z art. 2 w związku z art. 190 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasadnie w zaskarżonym wyroku Sąd wywodził, że w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania właściwość została wyłącznie przyznana organowi administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję ostateczną (art. 150 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego). Od tej reguły jeżeli w sprawie decyzję ostateczną wydał minister, przepisy prawa nie dopuszczają wyjątku (art. 150 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). To rozwiązanie prawne nie pozwala na formalistyczną wykładnię, że brak składów orzekających Komisji Prawa Autorskiego zamyka możliwość prowadzenia postępowania w sprawie wznowienia. Nie ulega wątpliwości prawnej, że Komisja Prawa Autorskiego jest organem władzy publicznej wyposażonym w kompetencje (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 24 stycznia 2006 r. sygn. akt SK 40/04, postanowienie Sądu Najwyższego z 16 grudnia 2007 r. sygn. akt III CZP 107/07, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 347/07), który w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie ma w postępowaniu w sprawie wznowienia kompetencji do weryfikacji decyzji, a jedynie może dysponować aktami sprawy. Dlatego też należy odpowiednio stosować art. 148 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi o obowiązku przekazania sprawy do organu właściwego, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego. W sprawie żądanie wznowienia postępowania zostało wniesione do organu właściwego w sprawie wznowienia postępowania. Zarzut naruszenia § 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z 22 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu działania Komisji Prawa Autorskiego, wynagradzania jej członków, wysokości opłat za postępowanie przed tą Komisją oraz zasad ich wnoszenia (Dz. U. Nr 138, poz. 736 ze zm.) nie jest usprawiedliwiony. W zaskarżonym wyroku Sąd wskazał, że w sensie ustrojowym Komisja Prawa Autorskiego istnieje, a niekonstytucyjność art. 108 ust. 3 powołanej ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych przez utratę kompetencji do zatwierdzania tabel wynagrodzeń nie oznacza braku podstaw do procesowego rozpoznania wniosku o wznowienie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Rozpoznając skargę kasacyjną skład orzekający w sprawie podkreśla, że nie ma podstaw do wyprowadzenia jej zasadności z bezczynności Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w zakresie inicjatywy ustawodawczej, która ciąży na organie w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją art. 108 ust. 3 ustawy z 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tekst jedn. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 ze zm.). Z tego względu, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.