II SA/Sz 508/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel /spr./, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2009 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania oddala skargę Postanowieniem z dnia [...], znak [...], Starosta S. odmówił A. K. zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ograniczenia, w drodze decyzji administracyjnej sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność A. K. , położonej w obrębie ewidencyjnym S., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha, gmina S., poprzez udzielenie dla "A" S.A. w W., na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na tej nieruchomości przewodów i urządzeń służących przesyłaniu gazu ziemnego - gazociągu wysokiego ciśnienia ON [...] Mpa, a także podziemnych, nadziemnych i naziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Organ ustalił, iż w dniu [...] A. K. złożyła wniosek o zawieszenie postępowania prowadzonego na podstawie wniosku "A" SA w W. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej własność A. K. , na podstawie art.97 § 1 pkt 4 Kpa, do czasu rozpoznania złożonego przez nią w tym samym dniu wezwania Rady Gminy S. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie (stwierdzenie nieważności) § 68 ust.1 uchwały Nr VIII/53/2007 z dnia 27 kwietnia 2007 r. Rady Gminy Szczecinek w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Szczecinek (Dz.Urz.Woj.Zach. Nr 78, poz.1240) w zakresie, w jakim przepis ten ustala (dopuszcza) przeznaczenie gruntów oznaczonych w planie symbolem RO na obiekty celu publicznego wymienione w § 11 pkt 1,2,3,5,6,9 i 10 uchwały. Organ uznał, iż wszczęcie przez wnioskodawczynię postępowania w przedmiocie uchylenia zapisu planu miejscowego nie jest zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art.97 § 1 pkt 4 Kpa, a ponadto organ, do którego strona zwróciła się z wnioskiem o uchylenie przepisu planu, nie jest "innym organem" w rozumieniu ww. przepisu Kpa. Na powyższe postanowienie A. K. złożyła zażalenie zarzucając organowi: 1. błędne ustalenie , że nie zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, poprzez przyjęcie, że A. K. powołując się na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 tekst jednolity ze zm.) oczekuje zmiany prawa, podczas gdy, co w sposób oczywisty wynika z interpretacji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wszczęcie procedury tam przewidzianej, zmierza bezpośrednio do stwierdzenia nieważności planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. w części, w której plan ten dopuszcza przeznaczenie nieruchomości A. K. na cele publiczne, czego bezpośrednim skutkiem jest bezpośrednie uzależnienie wydania decyzji przez Starostę od wyniku postępowania wszczętego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym; 2. błędne ustalenie, że Rada Gminy jako organ stanowiący prawo nie jest "innym organem" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, w sytuacji gdy wniosek taki jest niedopuszczalny na gruncie brzmienia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Wojewoda Z. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy stwierdził, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ może obligatoryjnie zawiesić postępowanie administracyjne gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem tym rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Zawieszenie postępowania administracyjnego na tej podstawie prawnej uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1. postępowanie administracyjne jest w toku, 2. rozstrzygniecie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3. zagadnienie to nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Z powyższych przesłanek, zdaniem organu wynika, że oprócz ustalenia że postępowanie jest w toku i że zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, organ jest zobowiązany ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. Przez pojęcie "zagadnienie wstępne" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, która jest przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednio rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, którego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne okoliczności mające znaczenie prawne. W związku z pojęciem "zagadnienia wstępnego" oraz zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) wszczęcie postępowania przez wnioskodawczynię dotyczącego uchylenia lub stwierdzenia nieważności przepisu planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. nie jest "zagadnieniem wstępnym " w rozumieniu art. 97 § 1 pkt. 4 Kpa. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego i z tego powodu na terenie Gminy S. korzysta z przymiotu powszechnie obowiązującego prawa. Zdaniem organu odwoławczego nie została spełniona przesłanka druga, która wymaga, aby rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W czasie prowadzenia postępowania administracyjnego w Gminie S. obowiązuje zatwierdzony Uchwałą Nr VIIIj53j2007 Rady Gminy Szczecinek z dnia 27 kwietnia 2007r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wystąpienie strony o stwierdzenie nieważności części planu, nie jest więc "zagadnieniem wstępnym" od rozstrzygnięcia, którego uzależnia się wydanie decyzji. Tak więc w przypadku, gdy związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Wojewoda Z. wyjaśnił, że Rada Gminy jako organ stanowiący prawo nie jest "innym organem", gdyż z zgodnie z interpretacją Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez "inny organ" rozumie się organ powołany do stosowania prawa czyli organ orzekający. Argumenty strony skarżącej, zdaniem organu, są więc w świetle przesłanek art. 97 § 1 pkt 4 Kpa nieuzasadnione. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez A. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa polegające na uznaniu, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania toczącego się przed Starostą S. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, mimo toczącego się jednocześnie postępowania wszczętego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy S. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w postępowaniu wywłaszczeniowym przed Starostą stanowiło zagadnienie wstępne, jako że rozstrzygnięcie Starosty opiera się na treści planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazując na powyższe uchybienie skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody Z. z dnia [...]oraz utrzymanego postanowienia Starosty S. z dnia [...], względnie stwierdzenie, że wymienione postanowienia wydane zostały z naruszeniem prawa. Jednocześnie wniosła o zasądzenie od Wojewody Z. na rzecz A. K. kosztów postępowania. W ocenie skarżącej rozstrzygnięcia Wojewody oraz Starosty są nieprawidłowe i naruszają bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa. Brak jest podstaw do przyjęcia, że Rada Gminy nie jest "innym organem" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Organ nie odniósł się natomiast do argumentów zawartych w zażaleniu na decyzję Starosty. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rady Gminy było obligatoryjną częścią procedury przewidzianej w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, która w ostateczności prowadzi do sądowej kontroli uchwały Rady Gminy. Rada Gminy z mocy ustawy występuje więc tu w nietypowej roli organu, który nie stanowi prawa, a jedynie - jeszcze z pominięciem postępowania sądowego - ma możliwość usunięcia wad aktu przez siebie wcześniej ustanowionego. Odmowa usunięcia naruszenia prawa otwiera stronie drogę do sądowej kontroli ważności aktu prawa miejscowego. Brak wezwania skutkowałby natomiast odrzuceniem skargi wniesionej do sądu administracyjnego. W tym wypadku obligatoryjne skierowanie wezwania do Rady Gminy, stanowiące część specyficznego postępowania zmierzającego do sądowej kontroli aktu prawa miejscowego, nie mogło stanowić przeszkody dla zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 kpa. Na skutek odmowy uchylenia skutków naruszenia prawa, złożona została skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Zdaniem skarżącej, nie można się również zgodzić, że w sprawie nie istnieje "zagadnienie wstępne". W swojej argumentacji organ ograniczył się wymienienia ogólnych zasad, które decydują o zawieszeniu postępowania administracyjnego, wypracowanych w doktrynie i orzecznictwie. Skarżąca oczywiście zgadza się z tym zasadami, nie akceptuje jednak wniosku Wojewody, że nie mają one zastosowania w niniejszej sprawie. Opierając się na tych samych podstawach teoretycznych co Wojewoda, należy stwierdzić, że w sprawie istnieje oczywiste zagadnie wstępne. Wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest ściśle uzależnione od treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie ważności albo nieważności tego w sposób oczywisty wpłynęłoby na rozstrzygnięcie Starosty. Rozstrzygnięcie sprawy bez wyjaśnienia wątpliwości co do ważności planu, w ocenie skarżącej, narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, 8 i 9 Kpa. Zawieszenie postępowania było tym bardziej uzasadnione, że okoliczności wskazane w wezwaniu Rady Gminy, a w chwili sporządzania niniejszego pisma w skardze na uchwałę Rady Gminy do sądu administracyjnego, są na tyle poważne, że uzasadniają przekonanie, że prawdopodobne jest częściowe stwierdzenie nieważności planu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Z. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.). Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga A. K. nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pojęcie "zagadnienie wstępne" użyte w tym przepisie nie jest zdefiniowane. Wydaje się, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych. Innym organem w rozumieniu komentowanego przepisu nie musi być organ administracji publicznej, lecz każdy inny, z wyłączeniem sądów powszechnych, organ upoważniony do rozstrzygania kwestii prawnych. Sądem w rozumieniu tego przepisu nie jest sąd administracyjny (patrz: wyrok WSA sygn. akt VI SA/Wa 1210/07 z dnia 11.10.2007 r. LEX 395371). Treścią zagadnienia wstępnego (rozstrzygnięcia ) może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Najważniejszym elementem w konstrukcji zagadnienia wstępnego, jest istnienie zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Wskazana zależność określana jest też jako istnienie związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym, z zastrzeżeniem, że ustalenie tego związku należy do organu. Bezsprzecznie w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oparte jest na przepisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem zgodnie z art.124 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z tego punktu widzenia kwestia prawidłowości zapisów planu jest istotna dla rozstrzygnięcia o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Zgodnie jednak z art. 6 Kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Uchwała Nr VIII/53/2007 z dnia 27 kwietnia 2007 r. Rady Gminy Szczecinek w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Szczecinek (Dz.Urz.Woj.Zach. Nr 78, poz.1240) stanowi przepisy prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze gminy Szczecinek. Tak więc do czasu zmiany lub uchylenia (stwierdzenia nieważności) zapisów tego planu organy administracji publicznej stosujące prawo są obowiązane działać w oparciu o prawo obowiązujące. Podejmowanie czynności na żądanie strony zmierzających do zmiany uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 z późn.zm.) nie zmierza bezpośrednio do zbadania zgodności uchwały z aktami wyższego rzędu. Wystąpienie bowiem do organu stanowiącego – Rady Gminy S. – z wezwaniem (wniesionym [...]) do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie zapisów § 68 ust.1 uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Szczecinek, nie jest nawet wszczęciem postępowania w przedmiocie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto zauważyć należy, że nawet wszczęcie procedury zmiany planu miejscowego przez organ stanowiący gminy nie nosiłoby znamion zagadnienia wstępnego, bowiem zmiana planu należy do sfery tworzenia, a nie stosowania prawa (patrz: wyrok NSA sygn. akt II OSK 251/08 z dnia 26.02.2009 - www.orzeczenia.nsa.gov.pl), tym samym nie będziemy mieli do czynienia z rozstrzyganiem zagadnienia wstępnego. Organ stanowiący prawo nie mieści się również w pojęciu "innego organu" rozstrzygającego zagadnienie wstępne. Prawidłowo więc organy uznały, iż w sprawie, na tym etapie postępowania - brak było podstawy do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdzić należy, że w zaskarżonym postanowieniu organ zawarł uzasadnienie wyjaśniające podstawę prawną postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa, spełniając tym samym wymagania art.107 § 1 i 3 Kpa, nie naruszył także art.7,8 i 9 Kpa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm.) orzekł, jak w sentencji.