I SA/Wa 1756/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2009 r. sprawy ze skargi L. L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2003 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku L. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2003 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1965 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] kwietnia 1960 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonej jako parcela nr [...], o powierzchni [...] m2 oraz w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Z analizy akt sprawy wynika, że przedmiotowa sprawa była już rozpatrywana przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 13 lutego 2003 r. sygn. akt I SA 497/01 uchylił wydaną w sprawie decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2000 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2000 r. wskazując jako przyczynę uchylenia brak udziału w postępowaniu osób, które nabyły lokale w budynku położonym na wywłaszczonej nieruchomości. Po kolejnym rozpoznaniu sprawy Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 2003 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1960 r. i decyzji z dnia [...] września 1965 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oraz stwierdził nieważność orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1960 r. i decyzji z dnia [...] września 1965 r. w części dotyczącej ustalenia odszkodowania. Po rozpoznaniu wniosku L. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2003 r. Decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r. L. L. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez zaniechanie wydania orzeczenia o wydaniu decyzji wywłaszczeniowych z naruszeniem prawa w części dotyczącej gruntu objętego użytkowaniem wieczystym i zaniechanie przywrócenia stanu pierwotnego w pozostałej części, naruszenie art. 158 § 2 kpa przez jego niezastosowanie i sprzeczne z prawem oraz stanem faktycznym przyjęcie, że wywłaszczenie dotyczyło powierzchni [...] m², mimo że we wniosku wnioskodawcy wywłaszczenia jest mowa o powierzchni [...] m², co narusza art. 7 i art. 5 dekretu z dnia 23 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Wyrokiem z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1045/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez L. L. decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2003 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z dnia [...] września 1965 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] kwietnia 1960 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonej jako parcela nr [...] o powierzchni [...] m² oraz stwierdzenia nieważności tych orzeczeń w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zgodnie z art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 23 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych wezwanie do odstąpienia nieruchomości powinno zawierać cenę kupna nieruchomości, a w przypadku gdy nieruchomość niezbędna wykonawcy narodowych planów gospodarczych należała do kategorii nieruchomości określonych w art. 30 ust. 1, wezwanie powinno zawierać – zgodnie z art. 8 ust. 2 dekretu – wyrażenie gotowości zawarcia umowy o przejęcie nieruchomości w zamian za nieruchomość zamienną. W przedmiotowej sprawie w wezwaniu nie określono ceny, która stanowiła konieczny warunek skutecznego wezwania właściciela do odstąpienia nieruchomości, co powoduje nieskuteczność tego wezwania i stanowi rażące naruszenie prawa. Podkreślono także, że dokonanie uprzedniego wezwania właściciela do odstąpienia nieruchomości za określoną cenę stanowiło o dopuszczalności postępowania wywłaszczeniowego, a zatem organ wojewódzki wszczynając postępowanie wywłaszczeniowe naruszył rażąco art. 13 ust. 3 dekretu. Tym samym weryfikowane orzeczenie było dotknięte wadą obligującą organ nadzoru do stwierdzenia jego nieważności. Ponadto Sąd podniósł, że w przedmiotowej sprawie zezwolenie na nabycie nieruchomości obejmowało jedynie część parceli nr [...], a zatem brak jest podstaw do uznania, że pozostała część nieruchomości była niezbędna do realizacji narodowych planów gospodarczych. Dodatkowo podkreślono, że w sprawie nie brały udziału wszystkie osoby dysponujące prawem własności do lokali w budynku położonym na wywłaszczonej nieruchomości. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Minister Budownictwa zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Rozpoznając skargę kasacyjną sąd II instancji powziął wątpliwości prawne co do wykładni art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz konsekwencji prawnych naruszenia wymogu określenia konkretnej ceny poprzez wskazanie jedynie podstaw do ustalenia jej w przyszłości, w związku z czym postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. przekazał do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, wyrażone w pytaniu: czy przepis art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych nakładał na wykonawcę narodowych planów gospodarczych obowiązek zaproponowania, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, konkretnie ustalonej i zatwierdzonej przez wojewódzką radę narodową ceny nieruchomości, czy też wystarczało - w ówczesnym stanie prawnym - jedynie wyrażenie gotowości nabycia nieruchomości za cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu oraz czy poprzestanie na określeniu ceny w nawiązaniu do art. 28 powołanego dekretu, w późniejszym postępowaniu wywłaszczeniowym należy uznać za rażące naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Rozpatrując przedstawione zagadnienie prawne Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w dniu 21 kwietnia 2008 r. podjął uchwałę (sygn. akt I OPS 2/08), w której stwierdził, że: 1. W wezwaniu właściciela do odstąpienia nieruchomości, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31), wykonawca narodowych planów gospodarczych był zobowiązany wskazać cenę konkretnie określoną, zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. 2. Określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 powołanego dekretu, poprzez odesłanie do art. 28 tego dekretu, nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu uzasadniającego z tego tylko powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt I OSK 1627/06 uchylił wyrok Sądu I instancji z dnia 29 marca 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wobec treści uchwały siedmiu sędziów z dnia 21 kwietnia 2008 r. i jej uzasadnienia należy uznać za trafny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni powołanego przepisu przez Sąd I instancji. Za usprawiedliwiony Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powiązany z zarzutem naruszenia prawa materialnego, uznanym za zasadny oraz zarzut naruszenia art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w odniesieniu do kwestii wielkości powierzchni wywłaszczonej nieruchomości na poszczególnych etapach postępowania wywłaszczeniowego oraz podstaw ustaleń sądu I instancji. W dniu 29 grudnia 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęło pismo L. L. stanowiące uzupełnienie skargi z dnia 15 czerwca 2004 r. w przedmiotowej sprawie. Skarżący podtrzymał dotychczas zgłoszone zarzuty, przy czym zarzut naruszenia art. 160 kpa zastąpił zarzutem naruszenia art. 417 i 417¹ § 2 Kc w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie Kc oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że merytoryczna ocena postawionych w skardze L. L. zarzutów została już dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie natomiast z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Dokonując ponownej kontroli zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2004 r. Sąd uznał jednak, że zaskarżone decyzje musiały zostać uchylone, ponieważ obarczone są wadą, którą na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, czyli z uwagi na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Takie naruszenie prawa powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (tak samo Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 151/09 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 532/07). Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 kpa, zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 kpa organ doręcza stronom na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną. Przepis art. 109 § 1 kpa daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego ma szczególne znaczenie, ponieważ naruszenie prawa strony (w rozpatrywanej sprawie m.in. spadkobierców osoby zmarłej) do czynnego udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, która uzasadnia uchylenie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd orzekający przy ponownym rozpatrywaniu sprawy stwierdził, że zaskarżone decyzje zostały skierowane między innymi do: M. L. - współspadkobiercy byłego właściciela przedmiotowej nieruchomości, M. L., E. S. oraz M. W. Okoliczność ta ma bardzo istotne znaczenie, gdyż zgodnie z treścią art. 28 kpa przymiot strony mają jedynie te osoby, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy prowadzone postępowanie administracyjne albo które żądają czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Konsekwencje zaś skierowania decyzji do osoby nie będącą strona postępowania mają bardzo radykalny skutek prawny, ponieważ stanowią przesłankę do stwierdzenia nieważność wydanej decyzji administracyjnej. Tymczasem w toku postępowania sądowego nadesłane zostały przez odpowiednie urzędy stanu cywilnego odpisy skrócone aktów zgonów, z których wynika, że: M. L. zmarł [...] stycznia 1994 r. (k-186 i k-261 akt sądowych), E. S. zmarł [...] grudnia 1996 r. (k-720 akt sądowych), M. W. zmarła [...] maja 2005 r. (k-278 akt sądowych) oraz nadesłane zostało do akt sądowych stwierdzenie przez Sąd [...] w G. w dniu [...] października 2003 r. (sygn. akt [...]) nabycia spadku po M. L. zmarłym dnia [...] maja 2003 r. (k-204 akt sądowych). Okoliczność śmierci wskazanych osób nie była prawdopodobnie znana organowi administracji publicznej w dniu wydawania zaskarżonych decyzji. Kwestia zgonu M. W. i M. L. została podniesiona już w trakcie trwającego poprzednio przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie postępowania sądowego (k-261, k-278 akt sądowych). Nie zmienia to jednak faktu, że zaskarżone rozstrzygnięcia organów skierowane zostały do osób już nieżyjących. Koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Jeżeli zaś w trakcie postępowania administracyjnego strona utraciła zdolność prawną (np. na skutek jej śmierci), to organy administracji publicznej zobowiązane są podjąć stosowne czynności procesowe mające na celu ustalenie kręgu osób, które należy wezwać do udziału w sprawie, jako następców prawnych zmarłej strony. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, uczestnikami postępowania i adresatami zaskarżonych decyzji winni być następcy prawni zmarłych osób. Oznacza to, że organy orzekające nieprawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie, przez co naruszyły przepisy art. 7, 8, 28 i 109 kpa, które to naruszenie prawa daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Stwierdzenie takich wad formalnych postępowania administracyjnego zwalnia obecnie Sąd od ponownej merytorycznej oceny prawidłowości zapadłych w sprawie orzeczeń administracyjnych. Rozpatrując ponownie sprawę organ przede wszystkim prawidłowo ustali aktualny krąg stron postępowania, do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcia. Weźmie także pod uwagę fakt, że w trakcie postępowania sądowego zmarli również K. S. (k-721 akt sądowych), K. B. (k-783 akt sądowych) oraz J. N. (k-732 akt sądowych), natomiast przesyłki sądowe skierowane do dotychczasowych uczestników postępowania: L. Z., Z. B., B. B. i H. S. powróciły z adnotacją doręczyciela "adresat wyprowadził się". Ponadto organ ustali, kto obecnie jest właścicielem lokalu nr [...] znajdującego się w bloku przy ul. [...]. W aktach sprawy znajduje się bowiem odpis z księgi wieczystej nr [...], z treści którego wynika, że na podstawie aktu notarialnego sprzedaży z dnia [...] marca 2003 r. lokal ten stał się własnością B. O. (a nie A. M., k-105 akt sądowych), która nie była adresatem zaskarżonych decyzji. Dopiero po prawidłowym ustaleniu obecnego kręgu stron postępowania organ nadzoru przejdzie do ponownej merytorycznej analizy prawidłowości wydania decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 1965 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] kwietnia 1960 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w G. przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonej jako parcela nr [...], o powierzchni [...] m2 oraz w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. Czyniąc to organ nadzoru uwzględni ocenę prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 października 2008 r. (sygn. akt I OSK 1627/06) oraz w uchwale z dnia 21 kwietnia 2008 r. (sygn. akt I OPS 2/08), z której wynika, że w wezwaniu właściciela do odstąpienia nieruchomości, o którym mowa w art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych, wykonawca narodowych planów gospodarczych był zobowiązany wskazać cenę konkretnie określoną, zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej, jednakże określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 powołanego dekretu, poprzez odesłanie do art. 28 tego dekretu, nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu uzasadniającego z tego tylko powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Dokonana analiza powinna pozwolić nie tylko na ocenę zasadności wniosku skarżącego, lecz umożliwić również odpowiedź na pytanie, czy kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa nie jest dotknięta którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 kpa. Biorąc zatem pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku oraz wcześniejszych wyrokach i uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a także wymogi określone w art. 107 § 3 kpa organ nadzoru przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu ponownie wydanego rozstrzygnięcia, które winno odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.