VII SA/Wa 139/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Starosty O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r., znak [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) wymierzył Staroście O. karę pieniężną w wysokości 4 000 zł w związku z nie wydaniem w terminie 65 dniu decyzji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowę budynku gospodarczo-magazynowego w K. gm. J. na dz. nr geod. [...], [...], [...], [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że do przedmiotowej sprawy zastosowanie ma art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane w zakresie obliczenia terminu załatwienia sprawy. Organ I instancji ustalił, że wpływ wniosku o pozwolenie na budowę nastąpił w dniu 23 maja 2007 r., natomiast decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana w dniu [...] sierpnia 2007 r., czyli 89 dni po wskazanym terminie. Czas podlegający odliczeniu z powodu wezwania inwestora do usunięcia braków wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wynosi 7 dni, licząc od daty pisma wzywającego do usunięcia braków, tj. 10 lipca 2007 r. do dnia uzupełnienia wniosku, tj. 17 lipca 2007 r., natomiast czas podlegający odliczeniu z tytułu wydania postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego wynosi 9 dni, licząc od daty postanowienia, tj. [...] lipca 2007 r. do dnia uzupełnienia dokumentów, tj. 8 sierpnia 2007 r. Wojewoda podniósł, że odliczenie następuje na podstawie art. 35 ust. 8 Prawa budowlanego. Po odliczeniu od 24 dni przeterminowania 16 dni związanych z wezwaniami do uzupełnienia braków wniosku, ustalono, że wydanie decyzji nastąpiło z 8-dniowym opóźnieniem. Wobec ustalonej ustawowo stawki 500 zł kary za każdy dzień zwłoki łączny wymiar kary za zwłokę w rozstrzygnięciu sprawy pozwolenia na budowę wyniósł zatem 4 000 zł (8 dni x 500 zł). Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 88 a ust. 1 pkt 1 lit a Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia Starosty O., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że prawidłowo organ I instancji zastosował art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego oraz określił początek biegu terminu, wynikający z w/w przepisu na dzień 23 maja 2007 r., kiedy do organu wpłynął wniosek inwestora. Decyzja w przedmiotowej sprawie została wydana w dniu [...] sierpnia 2007 r., czyli po upływie 89 dni od dnia wpływu wniosku. Organ odwoławczy wyjaśnił, że odliczenie od czasu trwania postępowania 65 dni przewidzianych w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane na załatwienie sprawy oraz 16 dni w związku z wezwaniami do uzupełnienia braków wskazuje, iż prowadząc przedmiotowe postępowanie Starosta O. przekroczył o 8 dni termin wynikający z przepisu art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, wobec ustalonej ustawowo stawki 500 zł kary za każdy dzień zwłoki, łączny wymiar kary za zwłokę w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy wynosi 4 000 zł. W odniesieniu do argumentów zawartych w zażaleniu, dotyczących naruszenia art. 61 § 4 k.p.a., gdyż skarżący o nałożonej na niego karze pieniężnej dowiedział się dopiero z momentem doręczenia mu postanowienia w tym przedmiocie oraz pozbawienia prawa uczestniczenia w postępowaniu przed organem I instancji, w tym możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz przedstawienia swoich argumentów w tym zakresie, organ stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi kontynuację postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem WSA z dnia 10 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 135/08. Skarżący, jako strona postępowania sądowego przed WSA, miał więc wiedzę co do treści tego wyroku. Ponadto z akt sprawy wynika, że skarżący pismem z dnia 13 września 2007 r., znak: [...] został poinformowany o możliwości złożenia wyjaśnień dotyczących m.in. przebiegu postępowania odnośnie decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. i skorzystał ze swojego prawa składając wyjaśnienia w dniu 24 września 2007 r. Odnośnie zarzutu , że postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest postępowaniem odrębnym od postępowania głównego tj. postępowania w sprawie pozwolenia na budowę organ odwoławczy stwierdził, iż postępowanie to prowadzone jest wprawdzie w związku z postępowaniem o pozwolenie na budowę, jednakże jest to postępowanie odrębne od tego postępowania. Zdaniem Wojewody postanowienie o wymierzeniu kary za przekroczenie terminu do wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę zapada poza tokiem administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego i nie stanowi typowego postępowania procesowego. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Starosta O. dochodząc uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie w przedmiocie nałożenia kary za przekroczenie 65-dniowego terminu na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę ma charakter postępowania odrębnego. Zdaniem skarżącego postępowanie to jest postępowaniem "wpadkowym", nie zaś odrębnym, - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu I instancji, mimo że zachodziły podstawy do jego uchylenia. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Obecnie sprawa toczy się przed sądem ponownie po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2008 r., którym to sąd uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] o nałożeniu 12 000 zł kary na Starostę O. za nie wydanie w terminie 65 dni pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i gospodarczo-magazynowego w K. gm. J. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W związku z powyższym Sąd przy ponownym rozpoznawaniu sprawy jest związany wskazaniami i oceną prawną zawartą w poprzednim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku nakazał organom odliczenie od 89 dni jakie organ potrzebował na wydanie decyzji: - 7 dni związanych z wezwaniem inwestora do uzupełnienia braków wniosku o pozwolenie na budowę w trybie art. 64 § 2 k.p.a. oraz - 9 dni związanych z postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W efekcie po odjęciu od czasu potrzebnego na wydanie pozwolenia na budowę, tj. 89 dni, dni podlegających odliczeniu w wymiarze 16 dni, oznacza to opóźnienie 8 dni w załatwieniu sprawy. Z kolei te 8 dni opóźnienia pomnożone zgodnie z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego przez 500 zł kary za każdy dzień zwłoki daje łączną wysokość kary w wysokości 4 000 zł. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stanął na stanowisku, że postępowanie przewidziane w ar. 35 ust. 6 ww. ustawy jest odrębny postępowaniem. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ten pogląd, iż postępowanie w sprawie wymierzenia organowi kary za zwłokę w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę prowadzone jest wprawdzie w związku z postępowaniem o pozwolenie na budowę, jednakże jest to postępowanie odrębne w stosunku do tego postępowania, a nie jak twierdzi skarżący postępowaniem wpadkowym. W literaturze podkreśla się, że "procedura wpadkowa zmierzająca do wydania orzeczenia o nałożeniu kary nie tylko nie jest bezprzedmiotowa po zakończeniu związanego z nią postępowania w sprawie pozwolenia na budowę ("głównego"), lecz wręcz musi toczyć się po jego uprzednim zamknięciu, ponieważ tylko wtedy istnieje możliwość ustalenia rozmiaru zwłoki, a tym samym wysokości należnej kary. Implikuje to wniosek, według którego orzeczenie (postanowienie) o wymierzeniu organowi kary za przekroczenie terminu wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę zapada poza tokiem administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, a zatem z pewnością nie stanowi typowego postanowienia procesowego. Wobec tego również procedura zwieńczona podjęciem takiego aktu ma charakter odrębny od postępowania w przedmiocie pozwolenia budowlanego" (por. Bartosz Majchrzak Glosa do postanowienia NSA z dnia 30 września 2005 r., II OSK 989/05. GSP-Prz.Orz.2007.1.3, Lex nr 59404). Zdaniem Sądu, w stanie prawnym obecnie obowiązującym, tezy zawarte w glosie należy podzielić. Wprawdzie, dla jednoznacznego odczytania treści art. 35 ust. 6-8 Prawa budowlanego jako przepisów o charakterze nadzorczym, może budzić wątpliwość interpretacyjną ich umieszczenie w obrębie art. 35, regulującego merytoryczne zadania organu w sprawie budowlanej, jednakże na uwadze trzeba mieć, że przepisy te powstały w drodze nowelizacji. Odrębne zredagowanie przepisów dotyczących wymierzenia kary organowi zapewne nie pozostawiałoby już żadnych wątpliwości interpretacyjnych dla uznania ich nadzorczego, a więc odrębnego procesowo charakteru. W istocie jednak te przepisy, posiadają obecnie taki właśnie charakter. W oparciu o stan faktyczny i prawny zakończonej sprawy administracyjnej w sprawie pozwolenia na budowę powstaje nowa odrębna relacja administracyjnoprawna, której przedmiotem jest podjęcie przez organ wyższego stopnia rozstrzygnięcia co do wymierzenia kary organowi, który wydał decyzję z przekroczeniem terminu określonego w ustawie. Wymierzenie tej kary pozostaje bez żadnego związku z prawami czy obowiązkami inwestora, którego sprawę związaną z udzieleniem pozwolenia odrębnie rozstrzygano. Inwestorowi, w toku postępowania przysługiwały zwykłe środki zwalczania bezczynności organu w oparciu o przepisy art. 35-37 k.p.a., w tym możliwość wyznaczenia dodatkowego terminu przez organ wyższego stopnia. Z treści art. 35 ust. 6-8 Prawa budowlanego nie można wyprowadzić bowiem wniosku, że przepisy te wyłączają środki ochrony praw strony wynikające z art. 35-37 k.p.a. Przeciwnie, za odrębnością regulacji art. 35 ust. 6-8 Prawa budowlanego może przemawiać dodatkowo to, że w ust. 8 tego przepisu powtórzono na użytek postępowania nadzorczego treść art. 35 § 5 k.p.a. Postępowanie w sprawie wymierzenia kary jest wszczynane z urzędu przez organ wyższego stopnia, a nie na wniosek inwestora, który zresztą w postępowaniu takim nie bierze udziału ze względu na brak interesu prawnego w wymierzeniu organowi kary. Strona jest oczywiście zainteresowana uzyskaniem pozwolenia na budowę w terminie określonym przez prawo, lecz, jak powiedziano wcześniej, realizacji tego uprawnienia służą środki ochronne przewidziane przez art. 35-37 k.p.a. Można też dodać, że służy temu samemu celowi również zagrożenie wymierzenia kary organowi za niewydajnie decyzji w terminie. Zagrożenie sankcją w postaci kary za opóźnienie realizuje jednak już sam przepis ustawy, a nie akt wymierzenia kary, który jest jedynie skutkiem tej sankcji, jeżeli zajdą okoliczności podane w omawianym przepisie. Również Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że postępowanie administracyjne w przedmiocie wymierzenia organowi kary za zwłokę, przewidziane w art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego stanowi odrębne postępowanie administracyjne i z formalnego punktu widzenia nie może być traktowane jako kontynuacja postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, np. wyrok z dnia 2 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 199/06 lub jeszcze bardziej aktualny wyrok z dnia 3 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 86/08. Na koniec podkreślić należy, że istota regulacji art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego ma charakter procesowy, a jej celem jest przyśpieszenie załatwienia sprawy o pozwolenie na budowę. Natomiast sankcja przewidziana w tym przepisie jest karą za nie wydanie decyzji w terminie 65 dni od złożenia wniosku i wbrew twierdzeniom skargi może i powinna być nakładana po zakończeniu sprawy, czyli po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, oczywiście pod warunkiem, że decyzja ta będzie wydana z uchybieniem 65-dniowego terminu. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.