I OSK 880/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędzia WSA del. do NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.), Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. L. i D. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2009r. sygn. akt I SA/Wa 403/08 w sprawie ze skargi P. L. i D.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie solidarnie na rzecz D. L. i P. L. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 403/08 oddalił skargę P. L. i D. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2008 r., odmawiającą uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2006 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że orzeczeniem z dnia [...] października 1954 r. Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy odmówiło prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip[...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia wystąpili B. O. i W. K., następcy prawni dawnego właściciela tej nieruchomości – H. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie dwukrotnie odmówiło stwierdzenia nieważności powyżej wskazanego orzeczenia wskazując, że dotychczasowy właściciel tej nieruchomości – H. W. nie złożył w terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) – zwanego dalej również dekretem. Po raz pierwszy decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 lipca 2001 r. sygn. akt I SA 1294/00. Naczelny Sąd Administracyjny zlecił organowi ustalić, jaki dokument został usunięty z akt oraz sprawdzić, czy ewentualny wniosek H. W. nie został odnotowany we właściwym rejestrze. Kolejne decyzje Kolegium z dnia [...] marca 2002 r. i [...] lipca 2002 r. zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 listopada 2004 r. sygn. akt I SA 2204/02. Tym razem, w ocenie Sądu, organy pominęły wytyczne NSA odnoszące się do ustalenia, jaki dokument został usunięty z akt sprawy. W dalszej kolejności Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2006 r., wydaną na podstawie art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia z dnia [...] października 1954 r. W dniu [...] grudnia 2006 r. P. L. i D. L. (następcy prawni B. O.) wnieśli o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją ostateczną z dnia [...] września 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wznowiło postępowanie, a następnie - decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. - odmówiło uchylenia decyzji z dnia [...] września 2006 r. W podstawie prawnej wskazano art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. Zdaniem Kolegium w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Kolegium, decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Stwierdziło, że były właściciel nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] nie złożył wniosku o przyznanie prawa własności czasowej. Ustaleń organu nie podważyli następcy prawni byłego właściciela ani wnioskodawcy wznowienia postępowania zakończonego decyzją odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego. W ocenie organu o fakcie istnienia wniosku dekretowego nie świadczą załączone do wniosku dokumenty dotyczące odbudowy budynku znajdującego się na przedmiotowym gruncie, ani też oświadczenie H. W. z dnia [...] sierpnia 1947 r. Odnosi się ono bowiem wyłącznie do kwestii budynku, a nie zawiera w swej treści żądania przyznania prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Pomimo, że decyzja z dnia [...] września 2006 r. była obarczona wadą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to orzeczenie to nie mogło być uchylone. W wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. L. i D. L. zarzucili wydanym decyzjom naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu poprzez uznanie, że wniosek musiał być w formie dokumentu pisemnego, poprzez nieustalenie w jakiej dacie gmina m. st. Warszawy objęła w posiadanie przedmiotową nieruchomość oraz naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., a nadto niewykonanie wytycznych zawartych w wyroku z dnia 2 listopada 2004 r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji podniósł, że decyzja wydana w oparciu o art. 151 § 2 k.p.a. ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej (a więc dotychczasowej) decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchyla się tej decyzji. Sąd ocenił, że strony nie wykazały okoliczności, które miałyby wpływ na zmianę rozstrzygnięcia w kwestii stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] października 1954 r. Skoro więc we wznowionym postępowaniu zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, organ prawidłowo zastosował art. 146 § 2 k.p.a. Sąd pierwszej instancji przyznał przy tym, że decyzja Kolegium z dnia [...] września 2006 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie pozbawia to jej mocy obowiązującej, ani nie eliminuje z obrotu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji Kolegium wydając decyzję wykonało wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 2 listopada 2004 r. W szczególności Kolegium odniosło się do przedstawionych przez W. K. dokumentów, tj.: pisma H. W. z dnia [...] sierpnia 1947 r., pisma Biura Odbudowy Stolicy Dyrekcji Planowania Przestrzennego z dnia [...] września 1947 r., pisma z dnia [...] listopada 1948 r. stanowiącego protokół oględzin nieruchomości i pisma Biura Odbudowy Stolicy Dyrekcji Planowania Przestrzennego z dnia [...] marca 1949 r., pisma z dnia [...] listopada 1947 r. i z dnia [...] grudnia 1947 r. Kolegium prawidłowo też uznało, że wskazane dokumenty odnoszą się do zabudowy istniejącej na gruncie przy ul. [...], a nie do przyznania prawa do gruntu na podstawie przepisów dekretu. Dodatkowo Sąd zauważył, że dokumenty wskazywane przez strony postępowania nie świadczą, że byłemu właścicielowi zostało przyznane prawo zabudowy zgodnie z przepisami dekretu z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy (Dz. U. Nr 50, poz. 280). Prawo zabudowy ustanawiane na zasadach wymienionego dekretu mogło być ustanowione na czas nie krótszy niż 30 lat i nie dłuższy niż 80 lat. Z dokumentu z dnia [...] października 1947 r. wynika, że Zarząd Miejski w m. st. Warszawie, na zasadzie art. 385 i 386 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r. o Prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. RP Nr 28, poz. 202) w brzmieniu ustalonym obwieszczeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 28 lutego 1939 r. (Dz. U. RP. Nr 34, poz. 216), zatwierdził projekt budowy budynku tymczasowego na okres do lipca 1949 r. przy ul. [...]. Projekt ten służył jako podstawa do udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych na nieruchomości należącej do H. W. W ocenie Sądu pierwszej instancji niezłożenie w terminie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej gruntu powoduje z upływem tego terminu przejście na własność Skarbu Państwa własności budynku mieszczącego się na tym gruncie. W tych okolicznościach do ujawnienia własności Skarbu Państwa co do budynku i wyodrębnionych lokali wystarczył wniosek tego organu. To zaś, co budowano na znacjonalizowanych gruntach po upływie ustawowych terminów, podlega rekompensacie według przepisów prawa cywilnego. Oświadczenia strony w zakresie złożenia wniosku nie potwierdzają akta sprawy i rejestr wniosków, a zatem oświadczenia tego nie można uznać za wiarygodne. Sąd stwierdził, że zgłoszenie wniosku przez właściciela mogło być ustne, jednak zgodnie z art. 15 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.), na okoliczność ustnego zgłoszenia winien zostać sporządzony protokół. Akta własnościowe przedmiotowej nieruchomości stosownego protokołu nie zawierają. Skoro wniosek dekretowy nie został złożony, na rozstrzygniecie Sądu nie mógł wpłynąć brak dokumentu potwierdzającego ustalenia organu, że nieruchomość została objęta w posiadanie Gminy w dniu 16 sierpnia 1948 r., tj. z dniem wydania Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. Warszawy Nr 20 z 1948 r. Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. D. L. i P. L., reprezentowani przez adwokata A. L., zaskarżyli opisany wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W skardze kasacyjnej domagali się jego uchylenia w całości oraz uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji Kolegium. Ponadto wnieśli o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zarzucili wyrokowi: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 i art. 7 w związku z art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że osoba która straciła prawo ubiegania się o prawo własności czasowej nieruchomości gruntowej nie może być właścicielem nieruchomości budynkowych wzniesionych na gruncie, który przeszedł na własność gminy Warszawa po 21 listopada 1945 r., 2) naruszenie przepisów postępowania , które miały istotny wpływ na treść wyroku, tj.: - art. 134 § 1 p.p.s.a., wyrażające się w braku jego zastosowania i nierozstrzygnięciu sprawy niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze; - art. 141 § 4 p.p.s.a., wyrażające się w braku wskazania w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie prawidłowości stwierdzenia przejścia własności budynków na własność Skarbu Państwa; - art. 146 § 2 w związku z art. 151 § 2 k.p.a., polegające na poczynieniu błędnych ustaleń co do nie ujawnienia w postępowaniu wznowieniowym okoliczności uzasadniających odmienne merytoryczne rozstrzygnięcie niż odmowa stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] października 1954 r., z jednoczesnym stwierdzeniem, że wszystkie budynki znajdujące się na tym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa, podczas gdy w aktach znajdują się dokumenty stwierdzające jednoznacznie, że budynki na nieruchomości zostały odbudowane lub zbudowane po wejściu w życie dekretu. Argumentując zarzuty skarżący kasacyjnie podkreślili, że działka przy ul. [...] w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 21 listopada 1945 r. nie była zabudowana. Skoro budynki nie istniały nie mogły przejść na własność gminy, a brak stosownego wniosku o przyznanie prawa własności czasowej nie wpływał w żaden sposób na skuteczność orzeczenia z dnia [...] października 1954 r. W zakresie przejścia budynków na własność gminy, brak było podstawy prawnej do jego wydania. Skarżący kasacyjnie wskazali, że odnaleźli pozwolenie na budowę i projekt zatwierdzony przez właściwe władze. Nadto - w ich ocenie - nieprzyznanie poprzednikom prawnym skarżących prawa zabudowy nie zmienia skutków prawnych przewidzianych w art. 5 dekretu, tj. ustanowienia z mocy prawa odrębnej w stosunku do gruntu własności budynków. W tym zakresie powołali się na postanowienie SN z dnia 9 listopada 2001 r. I CKN 71/01 (publ. OSNC 2002/7-8/98) i wyrok SN z dnia 29 października 1999 r. I CKN 108/99 (baza Lex 142595). W zaistniałej sytuacji należy uznać, że Sąd pierwszej instancji nie analizował złożonych przez nich dokumentów, ani poprawności podstawy prawnej orzeczenia administracyjnego w zakresie rzekomego przejścia na własność Skarbu Państwa budynków wzniesionych na działce. Skarżący kasacyjnie wskazali, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA nie wskazał podstawy prawnej rozstrzygnięcia w zakresie budynków, ograniczając się do przedstawienia wywodu o braku decyzji przyznającej prawo zabudowy, co w ich ocenie nie ma wpływu na stan prawny istniejący w dacie wejścia w życie dekretu. Na zakończenie podnieśli, że wciąż istnieją wątpliwości co do kompletności akt administracyjnych nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną. W związku z oparciem skargi kasacyjnej na obu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż ocena prawidłowości zastosowania oraz wykładni przepisów prawa materialnego możliwa jest po przesądzeniu, czy postępowanie sądu było obarczone wadami proceduralnymi mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie nie sformułowali zarzutu, który zmierzałby do podważenia ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za prawidłowe. Zarzuty naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. jak również art. 141 § 4 p.p.s.a. nie pozwalają na podważenie ustaleń faktycznych. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny związany był stanem faktycznym uznanym przez Sąd pierwszej instancji za prawidłowy. W ustalonym w sprawie stanie faktycznym zasadniczą kwestią podlegającą rozstrzygnięciu było, objęte zarzutem naruszenia art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a., zagadnienie, czy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji SKO w Warszawie z dnia [...] września 2006 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] października 1954 r. odmawiającego ustanowienia własności czasowej. Odnosząc się do tej kwestii należy w pierwszej kolejności zauważyć, że z niezakwestionowanych skutecznie ustaleń stanu faktycznego wynika, iż byli właściciele gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...]nie złożyli wniosku o ustanowienie własności czasowej. Zatem postępowanie zwykłe zakończone orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] października 1954r. zostało wszczęte bez wniosku byłych właścicieli tego gruntu. Przepis art. 7 ust. 1 dekretu stwarzał dotychczasowym właścicielom możliwość wystąpienia z wnioskiem o przyznanie na przejętym gruncie (art. 1 dekretu) prawa zabudowy lub prawa wieczystej dzierżawy, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z planem zabudowania. W myśl tego przepisu wniosek o przyznanie prawa zabudowy lub prawa wieczystej dzierżawy należało złożyć w terminie sześciu miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę. Z omawianej regulacji wynika, że postępowanie w sprawie przyznania prawa zabudowy lub prawa wieczystej dzierżawy mogło być wszczęte tylko i wyłącznie na wniosek dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych. Oznacza to, że postępowanie takie nie mogło zostać wszczęte bez wniosku, czyli z urzędu. Podkreślić należy, że dekret nie wymaga przejścia własności w drodze decyzji deklaratoryjnej właściwego organu administracji publicznej. W konsekwencji złożenie wniosku przez nieuprawniony podmiot byłoby nieskuteczne, a wszczęcie postępowania z urzędu bezprzedmiotowe. (por. wyrok NSA z 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 371/09). Wobec powyższego brak było podstaw do orzeczenia w oparciu o art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., że w wyniku wznowienia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] października 1954 r. odmawiającego ustanowienia własności czasowej mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w istocie decyzji dotychczasowej. Rozważenia bowiem wymagała kwestia, czy wobec braku wniosku dotychczasowego właściciela gruntu orzeczenie z dnia [...] października 1954 r. nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wobec powyższego za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. Niezasadny jest natomiast zarzut błędnej wykładni art. 5 w zw. z art. 7 i art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji stwierdził, że osoba, która utraciła prawo ubiegania się o prawo własności czasowej nieruchomości gruntowej nie mogła być właścicielem nieruchomości budynkowych wzniesionych na gruncie po dacie wejścia w życie niniejszego dekretu. Sąd pierwszej instancji w ogóle nie zajmował się kwestią, czy w dacie wejścia w życie dekretu na spornej nieruchomość gruntowej znajdowały się budynki. Kwestia ta stanowi jednak element stanu faktycznego, a nie wykładni wskazanych wyżej przepisów dekretu, a jak wyżej wskazano, skarżący kasacyjnie nie podważyli skutecznie ustaleń stanu faktycznego. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i wobec tego na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a.