II SA/Gl 1178/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.) Sędzia NSA Ewa Krawczyk Protokolant starszy referent Katarzyna Wajs po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi E. C. i J. C. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie o wywłaszczenie nieruchomości oddala skargę Decyzją z dnia [...] r. Naczelnik Gminy M. orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości gruntowej o powierzchni [...] m², położonej w P. i będącej własnością A. i W. C., oznaczonej jako działka [...]. Wywłaszczenie nastąpiło na wniosek zakładu [...] w B. pod budowę stacji [...]. Pismem z dnia [...] r., które do Urzędu Gminy w M. wpłynęło w dniu [...] r. E. i J. C. złożyli odwołanie, zwracając się do Wojewody [...] o uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia [...] r. orzekającej o wywłaszczeniu działki nr [...] o pow. [...] m² ewentualnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W piśmie wskazali, ze kopia wymienionej decyzji została im doręczona w dniu [...] r.. Wyjaśnili, że są właścicielami działki oznaczonej nr [...] o pow. [...] m², którą nabyli na podstawie aktów podjętych po dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej, dotyczącej działki [...]. Decyzja wywłaszczeniowa nie została doręczona ich poprzednikom prawnym i stąd rodzice podpisując notarialny akt darowizny nie wiedzieli o wywłaszczeniu części działki. Wojewoda [...] pismem z dnia [...] r. zwrócił się do zainteresowanych o sprecyzowanie, czy ich wystąpienie należy traktować jako odwołanie od decyzji czy jako wniosek o stwierdzenie jej nieważności, wyjaśniając jednocześnie różnice obu postępowań. W odpowiedzi E. i J. C. stwierdzili, że pismem z dnia [...] r. złożyli odwołanie od decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Gminy M. z dnia [...] r, którą otrzymali w dniu [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda [...] stwierdził uchybienie terminu do złożenia odwołania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że odwołanie winno być złożone w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Wyjaśnił, iż analiza materiału dowodowego dowiodła, że J. i E. C. dowiedzieli się o wydaniu decyzji w dniu [...] r., zatem złożenie odwołania w dniu [...] r. należało uznać za złożone po terminie. Niezadowoleni z powyższego rozstrzygnięcia J. i E. C. złożyli skargę do Wojewódzkiego sadu Administracyjnego w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 6 grudnia 2006 r. (Sygn. akt II SA/Gl 275/06) uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że mając na uwadze fakt, iż odwołanie jest zwykłym środkiem zaskarżenia i przysługuje od decyzji nieostatecznych, wyjaśnienia wymaga fakt, czy przedmiotowa decyzja wywłaszczeniowa przed datą doręczenia jej skarżącym stała się ostateczna. Ustalenia w tym zakresie zdecydują bowiem o dopuszczalności wniesienia odwołania. Dodatkowo Sąd podkreślił, iż zgodnie z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego o skuteczności odwołania decyduje zachowanie 14-dniowego terminu do jego wniesienia, liczonego od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Nie można zatem uznać, jak uczynił to organ rozpatrujący sprawę, że o rozpoczęciu biegu terminu do wniesienia odwołania decyduje moment uzyskania przez stronę wiadomości o treści decyzji. Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda [...] uzupełnił postępowanie we wskazanym w wyroku kierunku i postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W podstawie prawnej przywołany został art. 134 w związku z art. 124 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu stwierdzono, że w dostępnych aktach wywłaszczeniowych brak jest zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia [...] r. podpisanych przez jej adresatów. Znajduje się jednak pismo Zakładu [...] w B. z dnia [...] r. wnioskujące o nadanie klauzuli prawomocności wymienionej decyzji Naczelnika Gminy M. oraz pismo Urzędu Gminy M. z dnia [...] r. informujące o przekazaniu wskazanej decyzji wraz z klauzulą prawomocności. Jednocześnie w dniu [...] r. zawarta została umowa darowizny zgodnie z którą działka nr [...] o pow. [...] m ² została darowana J. i E. C. Z kolei decyzja Naczelnika Gminy M. z dnia [...] r. została im doręczona pismem przewodnim z dnia [...] r. Stąd od decyzji tej wnieśli oni odwołanie w dniu [...] r. do Wojewody [...], który pismem z dnia [...] r. wystąpił do nich z pismem o sprecyzowanie swego żądania. Pismem z dnia [...] r. zainteresowani potwierdzili, iż złożyli odwołanie. Badając przesłanki dopuszczalności wniesionego odwołania oraz jego terminowość Wojewoda podkreślił, ze odwołanie jest zwykłym środkiem zaskarżenia przysługującym od decyzji nieostatecznych. W przypadku decyzji ostatecznych wniesienie odwołania jest już niemożliwe, a przysługują tylko nadzwyczajne środki wzruszenia, takie jak wniosek o wznowienie postępowania lub wniosek o stwierdzenie nieważności. Decyzja staje się ostateczna, gdy nie przysługuje od niej zwyczajny środek zaskarżenia, co ma miejsce w przypadku wyczerpania toku instancji lub wobec upływu terminu do wniesienia odwołań przez strony, którym decyzję doręczono. Strona, która nie brała udziału w postępowaniu pierwszej instancji ma możliwość złożenia odwołania. Musi to jednak uczynić w terminie czternastodniowym, liczonym od dnia doręczenia decyzji stronom biorącym udziału w tym postępowaniu. Zatem skoro właściciele wywłaszczonej nieruchomości nie brali udziału z własnej winy w postępowaniu pierwszej instancji, to przysługiwało im prawo wniesienia odwołania, w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, czyli do dnia [...] r. E. i J. C. wnieśli odwołanie w dniu [...] r., stąd należało uznać je za złożone po upływie terminu do jego złożenia. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący J. i E.C. podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko. Zarzucając postanowieniu naruszenie szeregu przepisów tak prawa materialnego (art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości), jak i prawa procesowego -art. 129 § 2 oraz art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 170 i art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] i uchylenie decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia [...] r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Wskakując, iż czternastodniowy termin do wniesienia odwołania biegnie od daty doręczenia decyzji, wyjaśnili, że w aktach sprawy brak jest dowodów doręczenia lub ogłoszenia decyzji wywłaszczeniowej stronom, a skoro doręczenie tej decyzji nastąpiło w ich przypadku dopiero w dniu [...] r., to odwołanie złożone zostało w wymaganym terminie. Przywołując wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 grudnia 2006 r. podnieśli, że wskazania w nim zawarte zostały pominięte w nowym postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem. Dodatkowo w piśmie z dnia [...] r. przedstawili szereg argumentów potwierdzających wady wydanej decyzji wywłaszczeniowej, dodając, że doręczona im decyzja nie zawierała klauzuli prawomocności. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Obecni w dniu [...] r. na rozprawie skarżący podtrzymali skargę oraz zawarte w niej oraz w piśmie z dnia [...] r. argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa Zgodnie bowiem z zapisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Zatem kontrolują czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności (art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.)). Przy czym, po myśli art.134 tej ustawy, sądy te nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonego postanowienia w aspekcie zarzutów podniesionych w skardze oraz wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu w zakreślonych powyżej ramach wykazała, iż odpowiada ono prawu. Zgodnie bowiem z art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy, po wniesieniu odwołania, bada przesłanki jego dopuszczalności oraz terminowość jego złożenia, wydając w razie potrzeby bądź postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, bądź postanowienie stwierdzające wniesienie odwołania z uchybieniem terminu. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w toku ponownego rozpatrzenia sprawy przez Wojewodę [...] w wyniku uchylenia poprzedniego rozstrzygnięcia wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 grudnia 2006 r. Wypada także zauważyć, że na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia, a według przywołanego przez skarżących art. 170 cytowanej powyżej ustawy – orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie określonych także inne osoby. W przywołanym powyżej wyroku, Sąd wskazując na uchybienia postępowania, zobowiązał organ odwoławczy do uzupełnienia przeprowadzonego postępowania, a w szczególności wyjaśnienia kwestii, czy przedmiotowa decyzja weszła do obrotu prawnego i czy stała się decyzją ostateczną przed dniem doręczenia jej skarżącym. Mając powyższe na uwadze, wskutek uwzględnienia skargi przez Sąd, sprawa złożonego odwołania była ponownie rozpoznawana przez Wojewodę [...], który po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśnił w pierwszej kolejności kwestie wskazane w wymienionym powyżej wyroku Sądu. Z ustaleń tych wynika, że decyzja Naczelnika Gminy M. z dnia [...] r. o wywłaszczeniu nieruchomości gruntowej o pow. [...] m² położonej w P. a będącej własnością A. i W. małżonków C., została doręczona Zakładowi [...] w B. w dniu [...] r.. Świadczy o tym data wpływu tej decyzji do Zakładu - uwidoczniona na kserokopii tej decyzji (prezentata). Dodatkowo potwierdzeniem otrzymania niniejszej decyzji przez Zakład [...] jest pismo tegoż Zakładu z dnia [...] r., kierowane do Urzędu Gminy w M., z prośbą o nadanie decyzji z dnia [...] r. o wywłaszczeniu, klauzuli prawomocności, które wpłynęło do Urzędu w dniu [...] r. Wnioskowana klauzula prawomocności została nadana przedmiotowej decyzji w dniu [...] r. i przesłana do zainteresowanego Zakładu [...]. Poza sporem pozostaje zaś fakt, że przedmiotowa decyzja nie została doręczona małżonkom C., a przynajmniej nie ma w dostępnych materiałach dowodowych żadnego dowodu doręczenia jej lub ogłoszenia zainteresowanym. Mając na uwadze powyższe ustalenia organu odwoławczego wypada stwierdzić, że decyzja Naczelnika Gminy M. z dnia [...] r. o wywłaszczeniu została wprowadzona do obrotu prawnego i stała się ostateczna. Zgodnie z art. 129 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia (ogłoszenia) stronie. Termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu pierwszej instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie , która brała udział w postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania strona może skutecznie bronić się przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ta droga obrony interesu prawnego strony pozbawionej udziału w postępowaniu jest wyrazem poszanowania podstawowych zasad procedury administracyjnej, a mianowicie zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 Kodeksu) oraz zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kodeksu). (zob. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2004, s. 573 i n.). Podobne stanowisko przyjął E. Iserzon podkreślając, że prekluzyjny termin do wniesienia odwołania dotyczy tylko tych osób, którym decyzja została doręczona. Nie może natomiast dotyczyć stron, które nie brały udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i którym nie została doręczona zapadła w tym postępowaniu decyzja. Odwołanie od decyzji strona, która nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym może wnieść tylko do chwili zapadnięcia decyzji ostatecznej, jeżeli zaś od decyzji pierwszej instancji nie zostało wniesione odwołanie i decyzja ta się uprawomocniła wskutek upływu przewidzianego prawem terminu, osoba, która nie brała udziału w postępowaniu a jest stroną w rozumieniu Kodeksu może żądać wznowienia postępowania. Podobne stanowisko utrwaliło się w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2002 r. Sygn. akt II SA 2230/00, stwierdzono, że stronie, która nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ nie doręczył ani nie ogłosił decyzji (a jest stroną w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego) wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla pozostałych stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu stronie przysługuje jedynie wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 powołanego Kodeksu. Podobne stanowisko zaprezentowano w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2006 r. sygn. VII SA/Wa 14/06, czy z dnia 13 października 2005 r. I Sa/Wa 1606/04. Mając na uwadze powyższe rozważania, oraz fakt, iż przedmiotowa decyzja, jak wskazano powyżej została doręczona jednej ze stron tego postępowania – Zakładowi [...] w B. w dniu [...] r, to w oparciu o te ustalenia zasadnie organ uznał, że czternastodniowy termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...] r. i z tą datą decyzja uzyskała walor ostateczności. W aktach sprawy brak jest co prawda dowodu doręczenia tej decyzji Zakładowi [...] w postaci pisemnego potwierdzenia odbioru tej decyzji , wydaje się jednak wystarczającym dowodem kserokopia tej decyzji z prezentatą jej wpływu do adresata. W związku z powyższym brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Sąd nie zajął stanowiska w kwestii zarzutów materialnych w stosunku do kwestionowanej decyzji, rozpatrując sprawę w zakresie zaskarżonego postanowienia Wojewody [...]. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ odwoławczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) oddalił skargę.