II OSK 1323/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska /spr./ sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 2054/08 w sprawie ze skarg [...] z siedzibą w Warszawie i [...] z siedzibą w Gdańsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. odstępuje od zasadzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 2054/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg [...] z siedzibą w Warszawie i [...] z siedzibą w Gdańsku, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy Sobienie Jeziory z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]. Decyzjami tymi wydano zgodę na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie lotniska z utwardzonym pasem startowym wraz z infrastrukturą (zabudową portową, hangarem, drogą dojazdową i parkingiem) na działkach w obrębie S. w gminie S. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd wyjaśnił: Organ pierwszej instancji wskazał, że planowana inwestycja jest przedsięwzięciem wymagającym raportu o oddziaływaniu na środowisko i taki raport inwestor przedstawił, że przy skali i rozmieszczeniu przedsięwzięcia zostanie utrzymana zasada zrównoważonego rozwoju, że technologie wykonywania robót nie wpływają negatywnie na środowisko, że projektowane formy zabezpieczeń i rozwiązań chroniących środowisko są wystarczające i określił warunki realizacji inwestycji i wymagania dotyczące ochrony środowiska, konieczne do uwzględnienia. Z kolei organ odwoławczy podkreślił, że w postępowaniu o środowiskowe uwarunkowanie organ ocenia czy realizacja inwestycji jest możliwa z punktu widzenia wpływu na środowisko, a także, czy dokonano uzgodnień z właściwymi organami i w sprawie nie zachodzą przesłanki do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. W skardze na te decyzje [...] podniosło, że planowana inwestycja znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru Ochrony Europejskiej Sieci Natura 2000 "[...]" oraz w granicach proponowanego obszaru Natura [...], na którym realizowana jest większość inwestycji, a organ pierwszej instancji pominął całkowicie wpływ na obszar Natura 2000, na co organ odwoławczy nie zwrócił uwagi. Natomiast [...] podkreśliło, iż brak jest uzgodnień z właściwym organem inspekcji sanitarnej, a także, że toczy się z jego wniosku sprawa o wznowienie postępowania co do uzgodnienia z Wojewodą Mazowieckim, co powinno powodować wstrzymanie się od wydania decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań. Przechodząc do rozważań, Wojewódzki Sąd stwierdził: Skarżący zarzucają organom, iż nie przeanalizowały wpływu planowanej inwestycji na obszary Natura 2000 z kolei organy twierdzą, że planowana budowa lotniska nie spowoduje wzrostu istotnych oddziaływań na ten obszar w stosunku do stanu istniejącego, a nadto jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodność z planem zagospodarowania nie zwalnia z dogłębnego zbadania sprawy pod kątem wpływu na środowisko, zatem należało zbadać czy projektowana lokalizacja jest dopuszczalna z uwagi na ograniczenia wynikające z potrzeb ochrony środowiska. Zlokalizowanie inwestycji na terenie prawnie chronionych obszarów Natura 2000 zobowiązywało organy do rzetelnego rozpoznania wpływu na te obszary, czego nie uczyniły, ograniczając się jedynie do wskazań, że nie będzie w trakcie budowy negatywnego wpływu. Art. 33 ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy, zabraniał podejmowania działań mogących znacząco pogorszyć stan siedlisk, dla ochrony których został utworzony obszar Natura 2000, co ma odpowiednie zastosowanie do projektowanych obszarów Natura 2000, a wyjątek od tej zasady zawierał tylko art. 34. Zdawkowe odesłanie do treści raportu o oddziaływaniu na środowisko i uzgodnienia Wojewody nie czyni zadość wnikliwemu rozważeniu dopuszczalności realizacji inwestycji w zasięgu obszarów chronionych. Organy nie uzasadniły swojego stanowiska, że planowana inwestycja, zaliczona do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, nie będzie pogarszać stanu środowiska, co wyklucza możliwość uznania, że kwestie wpływu zostały właściwie przeanalizowane. Zaskarżone decyzje zostały zatem wydane bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co do wymogów art. 33 i 34 ustawy o ochronie przyrody, co stanowi naruszenie także art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Skargi kasacyjne od tego wyroku wniósł J.S., reprezentowany przez adwokata, oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, reprezentowane przez radcę prawnego – wiceprzewodniczącego Kolegium. Obie skarżące strony domagały się uchylenia wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. J.S. zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "P.p.s.a.": I. Naruszenie art. 91 § 2 i § 3, art. 65 § 1 i § 2 oraz art. 67 § 1 P.p.s.a., poprzez niewłaściwe zawiadomienie J.S. o terminie rozprawy, w dniu 3 kwietnia 2009 r.; II. Naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku – niewykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.) na wynik sprawy administracyjnej i nieokreślenie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania (brak oceny prawnej, którą byłyby związane organy ponownie prowadzące postępowanie); III. Naruszenie art. 152 P.p.s.a. poprzez orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku, bowiem decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia należy do grupy rozstrzygnięć, które samoistnie nie podlegają wykonaniu; a ponadto: IV. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 33 i 34 ustawy – Prawo o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880 ze zm.) poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż decyzje zarówno organu pierwszej instancji i drugiej instancji wydane zostały bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w doniesieniu do wymogów art. 33 i 34 ustawy – Prawo ochrony przyrody. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że J.S. nie pokwitował osobiście odbioru zawiadomienia o terminie rozprawy, ale pismo podpisała inna osoba, która mu pisma nie przekazała, a skarżący nikomu nie udzielał upoważnienia do odbioru pism w postępowaniu sądowym, zatem należy uznać, że został pozbawiony możliwości obrony swoich praw. Stwierdzono też, że wyrok zawiera wyłącznie ogólne stwierdzenie co do podstawy prawa, nie wyjaśnia podstawy rozstrzygnięcia i nie wskazuje jaki istotny wpływ na wynik miały wskazane przez Sąd uchybienia. Natomiast jeśli idzie o naruszenie prawa materialnego to dokonana przez Sąd interpretacja może prowadzić do wniosku, że przepisy te należy wykładać zawężająco, co jest niezrozumiałe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zarzuciło: I. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody przez błędną wykładnię i jej art. 34 poprzez niewłaściwe zastosowanie; II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że dopuszczalność realizacji inwestycji została wiążąco przesądzona, m. in. na podstawie raportu oddziaływania na środowisko przez właściwe organy biorące udział w postępowaniu uzgodnieniowym, zatem błędna jest interpretacja przez Sąd art. 33 ustawy o ochronie przyrody, gdyż ponowna analiza w tym zakresie byłaby sprzeczna z zasadą nierozstrzygania w sprawie już rozstrzygniętej, a skoro realizacja przedsięwzięcia jest dopuszczalna, to nie było podstaw do zastosowania art. 34. Uchylenie zatem decyzji miało istotny wpływ na wynik sprawy. [...] wniosło o oddalenie obu skarg kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna J.S. zawiera w istocie zarzut nieważności postępowania, bowiem podnosi, że poprzez niezgodne z przepisami uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowości zawiadomienia go o terminie rozprawy, został pozbawiony możliwości obrony swoich praw, a zatem ten zarzut należało rozpoznać jako pierwszy, zwłaszcza że okoliczności nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", Naczelny Sąd jest zobligowany brać pod uwagę z urzędu. W sprawie nie zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., zatem nieważność postępowania. W postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie do J.S. była kierowana korespondencja – zawiadomienie o rozprawie i postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania – na adres S. [...] S. i z tych pism dwa zostały uznane za doręczone (k. akt sądowych 63 i 127), a dwa – postanowienie o podjęciu postępowania i zawiadomienie o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 3 kwietnia 2009 r. zostały podpisane przez tę samą osobę (k. akt sądowych 158 i 192). Na zwrotnym doręczeniu odpisu postanowienia widnieje, pod podpisem osoby przyjmującej, adnotacja poczty "(P.P. nr 10)". Należy zatem uznać, że nie doszło do naruszenia praw skarżącego, bowiem zawiadomienie o terminie rozprawy pokwitowała ta sama osoba, która pokwitowała postanowienie o podjęciu postępowania, posiadająca pełnomocnictwo pocztowe nr 10. Natomiast skargi kasacyjne należało z innych powodów uwzględnić. Uchylenie decyzji organów obu instancji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia planowanego przez J.S. nastąpiło z tego względu, że, zdaniem Wojewódzkiego Sądu, organy niedokładnie wyjaśniły stan faktyczny w odniesieniu do wymogów określonych w art. 33 i 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Art. 33 zabrania podejmowania działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, co stosuje się do proponowanych obszarów ochrony, natomiast art. 34 zawiera wyjątki od tej zasady, wskazując na jakich warunkach, dla jakich celów i przez kogo może być udzielone zezwolenie na realizację takich przedsięwzięć na tych obszarach. Rację należy przyznać obu skargom kasacyjnym, co do niewłaściwego zastosowania art. 34 ustawy o ochronie przyrody. W niniejszej bowiem sprawie w ogóle nie ma mowy o okolicznościach w nim przewidzianych, gdyż nie występuje ani nadrzędny interes publiczny, dla którego miałoby być udzielone zezwolenie na realizację przedsięwzięcia zabronionego przez art. 33, ani cele, dla których art. 34 przewiduje możliwość udzielenia zezwolenia. W sprawie zatem nie ma w ogóle potrzeby prowadzenia rozważań co do okoliczności przewidzianych w art. 34 ustawy o ochronie przyrody, zatem z tego względu postępowaniu organów nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania dotyczących wyjaśniania stanu sprawy. Jeśli idzie z kolei o art. 33 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym zabronione jest podejmowanie działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 już utworzonego i proponowanego do objęcia ochroną, to istotna jest ocena czy mające być podjęte przedsięwzięcie jest takim, o którym mowa w tym przepisie, tj. mogącym znacząco negatywnie oddziaływać na te obszary, a raczej na cele ochrony, dla których obszary te ustanowiono lub projektowane jest ich utworzenie. Zakaz ustanowiony w tym przepisie nie dotyczy bowiem w ogóle niemożności lokalizowania jakichkolwiek inwestycji na obszarze ochrony, ale tylko takich, które mogą na nie oddziaływać negatywnie, przy czym negatywne oddziaływanie musi być znaczące. Organy orzekające w sprawie, na podstawie jej dokumentacji (raport oddziaływania, uzgodnienia ostateczne właściwych organów co do planowanej inwestycji) uznały, że nie wpłynie ona w sposób negatywny na środowisko. Wojewódzki Sąd stwierdził, że lakoniczne tylko odniesienie się do raportu oddziaływania na środowisko świadczy o nierzetelnym odniesieniu się do kwestii wpływu na środowisko. Jednak i w tej mierze należy zgodzić się z zarzutami obu skarg kasacyjnych, co do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. stanowi, że uchylenie decyzji może mieć miejsce jeżeli naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, zaś lit. c, że z powodu naruszenia przepisów postępowania uchylona może być decyzja, gdy to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny, uchylając decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, nie wykazał, iż nastąpiło naruszenie przepisów materialnych mających zastosowanie w sprawie i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik, to samo jeśli idzie o naruszenie przepisów postępowania. Samo bowiem stwierdzenie o lakoniczności odniesienia się do raportu, bo w istocie taki jest główny zarzut wobec rozstrzygnięcia organów, jest niewystarczające. Uchylenie z takiego powodu mogłoby być uznane za uzasadnione w razie wykazania, że gdyby organy odniosły się w sposób obszerny do raportu, decyzje byłyby inne. Rozstrzygnięcia organów zapadły na podstawie konkretnego stanu i konkretnych dokumentów, w tym raportu oddziaływania. Raport ten zawiera określone wnioski, w tym odnoszące się do obszarów, o których mowa w art. 33 ustawy o ochronie przyrody. Dokumentacja sprawy jest nierozerwalnie związana z decyzją, wydaną na jej podstawie. Zajmując się legalnością decyzji Wojewódzki Sąd powinien ocenić, czy wnioski wyciągnięte przez organ z zebranych dowodów są właściwe. W tej sprawie Sąd uchylił się od takiej kontroli, choć uchylił decyzje, nie dając przy tym w istocie wskazówek, co w ponownym postępowaniu organy miałyby jeszcze zrobić. Z powyższych względów zaskarżony wyrok należało uchylić i Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Od zasądzenia kosztów postępowania odstąpiono, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.