VII SA/Wa 97/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr), Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant Katarzyna Wielgosz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. B. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2008r. na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z póź. zm.) po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczo-mieszkalnego położonego w Z. przy ulicy [...], na pomieszczenie do produkcji wafli - umorzył postępowanie administracyjne wskazując na brak podstaw prawnych i formalnych do merytorycznego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. podał, że w dniu 29 czerwca 2006r. wszczął na wniosek A. i K. W. oraz M. B. - właścicieli sąsiednich nieruchomości - postępowanie administracyjne w sprawie uciążliwej działalności gospodarczej - produkcji wafli, prowadzonej na nieruchomości stanowiącego własność A. i A. R. Przeprowadzone w dniu 18 lipca 2006r. oględziny nie wykazały jednak prowadzenia działalności produkcyjnej w przedmiotowym obiekcie. A. R. oświadczył wówczas, że nie prowadzi produkcji wafli od 1,5 roku. Jednocześnie z ustaleń Stacji Sanitarno -Epidemiologicznej w Z. wynikało, że pomieszczenia przeznaczone do produkcji wafli spełniają wymogi określone w przepisach sanitarnych. Natomiast Wydział Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego w Z. nie był w stanie określić stopnia zagrożenia dla środowiska. Ponadto stwierdzono, że w ścianie przedmiotowego budynku graniczącej z sąsiednią nieruchomością znajdują się wentylatory osiowe. Pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w dniu 28 sierpnia 2006 r. dokonali ponownych oględzin. Stwierdzono wówczas, że w garażu budynku prowadzony jest wypiek wafli. A. i A. R. oświadczyli, iż wypiek wafli odbywa się jedynie na potrzeby własne. W wyniku kolejnej interwencji sąsiadów, w dniu 18 października 2007 r. powtórnie przeprowadzono kontrolę na posesji A. i A. R. W trakcie oględzin ustalono, że wafle są produkowane. Właściciel oświadczył, że posiada stosowne dokumenty potwierdzające legalność produkcji. Przedłożył w Powiatowym Inspektoracie dokumenty, z których wynikało iż w dniu 11 lipca 2007r. dokonał w Starostwie Powiatowym w Z. zgłoszenia dotyczącego zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego z częścią mieszkalną, na pomieszczenie przeznaczone do produkcji wafli suchych. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego uznał, że dokonanie zgłoszenia i brak w terminie 30 dni sprzeciwu, stanowiły zgodę na przystąpienie inwestora do zmiany sposobu użytkowania. Tym samym organ uznał, że prowadzone postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wskazał, że pismem z dnia 5 lutego 2007r. zwrócił się do Prokuratury Rejonowej w Z. o podjęcie działań w ramach swoich kompetencji, w celu ustalenia czy właściciele posesji podjęli produkcję wafli w pomieszczeniach nie przystosowanych do tych celów, jednak nie uzyskał stanowiska Prokuratury. Organ stwierdził również, że w sprawie nie zachodzi przypadek o którym w art. 71 ust. 7 ustawy Prawo budowlane to jest: "dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych". [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa po rozpatrzeniu odwołań A. W. i M. B. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] listopada 2007 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego-mieszkalnego położonego w Z. przy ul. [...], na pomieszczenie do produkcji wafli - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. dokonał prawidłowej oceny sprawy, przy czym jego zdaniem bezspornym było to, że właściciele obiektu zmienili sposób użytkowania budynku gospodarczego na pomieszczenie produkcyjne. Kwalifikacji prawnej stanu faktycznego dokonał na podstawie art. 71 Prawa budowlanego, który określa, co jest zmianą sposobu użytkowania i nakazuje dokonanie określonych czynności przy zamierzonej zmianie sposobu użytkowania. W ocenie organu właściciele dopełnili tych czynności i zmienili sposób użytkowania zgodnie z obowiązującym prawem. W dniu 11 lipca 2007r. wystąpili bowiem do Starostwa Powiatowego w Z. z wnioskiem o zmianę przeznaczenia istniejącego obiektu gospodarczego na produkcję wafli suchych. W świetle art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego zmiana sposobu użytkowania może nastąpić jeżeli właściwy organ nie wniesie sprzeciwu w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia. Z wcześniejszego pisma Starostwa Powiatowego w Z. z dnia 23 sierpnia 2006 r. wynikało, że zmiana profilu działalności realizowanej w budynku gospodarczym na działalność w zakresie produkcji wafli suchych nie kwalifikuje tego przedsięwzięcia do znacząco oddziałującego na środowisko, co potwierdziła decyzja Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] września 2006 r. umarzająca postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast okoliczności podawane przez sąsiadów, to jest wytwarzanie hałasów, zapachów, drgań są zdaniem organu odwoławczego podstawą do wytoczenia powództwa cywilnego. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego czyli, brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (art. 105 Kpa). Powyższa decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M. B. Skarżąca domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji i wskazała, że w przedmiotowym obiekcie prowadzona jest działalność gospodarcza-produkcja wafli. Zgłoszenie dokonane w starostwie nastąpiło po samowolnej zmianie sposobu użytkowania oraz zawierało nieprawdziwe twierdzenia i było formalnie wadliwe. Dalej wywodziła, że od dłuższego czasu organ dysponował wiedzą o produkcji wafli z licznych toczących się postępowań dotyczących legalności wybudowania budynku małżonków R. a także instalacji grzewczej i kominów. Między innymi decyzją z dnia [...] maja 2007 r. organ nakazał rozbiórkę samowolnie wybudowanej części budynku, a skarga inwestorów została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1189/07. Nadzór budowlany miał pełną świadomość prowadzonej od lat uciążliwej działalności gospodarczej a mimo to umorzył postępowanie. W ocenie skarżącej także część budynku, w której znajduje się kotłownia, instalacja grzewcza i kominy, jest samowolą budowlaną. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wskazać trzeba, że z akt postępowania administracyjnego wynikało, że od dłuższego czasu prowadzone są przez organy nadzoru budowlanego postępowania związane z kwestionowaniem przez sąsiadów inwestorów legalności obiektów lub ich części oraz uciążliwością działalności produkcyjnej na terenie posesji. Od czerwca 2006 r. toczyło się również przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Z. postępowanie w sprawie samowolnego wykonania instalacji grzewczej wraz z kominem. A. R. twierdził, że nie prowadzi działalności gospodarczej od około 1,5 roku i nie uzyskuje żadnych przychodów z tytułu produkcji wafli. Sąsiedzi kwestionowali wiarygodność oświadczeń inwestorów dotyczących działalności gospodarczej wskazując na prowadzoną produkcję wafli [...] (przedstawili opakowanie po wyrobie). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydał w dniu [...] marca 2007 r. decyzję, którą umorzył postępowanie prowadzone w ramach nadzoru budowlanego w sprawie samowolnego wykonania instalacji grzewczej wraz z kominem. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 maja 2008 r. po rozpoznaniu sprawy ze skarg M. B. oraz A. i K. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Z przytoczenia tych postępowań wynika, że w związku z prowadzonymi postępowaniami organy orzekające w niniejszej sprawie miały szeroką wiedzę o stanie faktycznym istniejącym na posesji inwestorów. Oceniając merytorycznie sprawę organ II instancji ustalił, m. in. na podstawie oględzin dokonanych w dniu 18 lipca 2006r., że inwestorzy zmienili sposób użytkowania części budynku gospodarczego - mieszkalnego i przeznaczyli go do produkcji wafli. Mając na uwadze dokonane w dniu 11 lipca 2007r. zgłoszenie zmiany przeznaczenia obiektu gospodarczego na produkcję wafli (i brak sprzeciwu Starosty) stwierdził, że właściciele dopełnili czynności nakazanych prawem i zmienili sposób użytkowania zgodnie z przepisami. Tymczasem w stanie faktycznym sprawy samo zgłoszenie nie decydowało o zgodności zmienionego sposobu użytkowania z przepisami prawa. Przede wszystkim dlatego, że organ nie poddał analizie całości materiału dowodowego, który korespondował z twierdzeniami sąsiadów, że zmiana sposobu użytkowania i prowadzenie działalności produkcyjnej w budynku gospodarczym nastąpiła wcześniej, przed jej zgłoszeniem w dniu 11 lipca 2007r. Wprawdzie organ I instancji stwierdził, że w sprawie nie zachodzi przypadek o którym mowa w art. 71 ust. 7 ustawy Prawo budowlane to jest: dokonanie zgłoszenia, po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych, ale zdaniem Sądu było to stwierdzenie arbitralne - pozostające w sprzeczności z całością materiału dowodowego, choćby zgromadzonego w sprawie samowolnego wykonania instalacji grzewczej wraz z kominem. Dokonując oceny sprawy organ nadzoru budowlanego powinien ustalić, w oparciu o jakie pozwolenie inwestor wybudował obiekt (jaki był jego charakter wskazany w pozwoleniu, czy ewentualnie w trakcie budowy doszło do odstępstw) a także czy wykonał samowolnie roboty dla zaadaptowania obiektu dla celów produkcji, oraz kiedy zmienił sposób użytkowania obiektu do celów produkcyjnych - co możliwe jest przy użyciu wielu środków dowodowych jeśli zważyć, że działalność gospodarcza podlega ewidencjonowaniu i opodatkowaniu. Następnie należałoby rozważyć czy w sprawie możliwe jest zastosowanie przepisu art. 71a Prawa budowlanego z 1994 r. (Dz. U z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) pozwalającego na legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania. W konsekwencji stwierdzić trzeba, że organy niewłaściwie zastosowały przepis art. 105 Kpa uznając, że postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu w stanie faktycznym sprawy nie można w żaden sposób uznać, że postępowanie dotyczące zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego - mieszkalnego, na pomieszczenie do produkcji wafli, jest bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego występuje w sytuacji, gdy organ w świetle ustaleń faktycznych i prawnych stwierdza, że nie dysponuje materialnoprawnymi podstawami do wydania władczego rozstrzygnięcia, merytorycznie załatwiającego sprawę. Sprawą administracyjną będącą przedmiotem postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. jest kwestia zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego - mieszkalnego, na pomieszczenia do produkcji wafli i ewentualne doprowadzenie takiej zmiany do stanu zgodnego z prawem. Reasumując w niniejszej sprawie naruszono przepis art. 105 Kpa. Rzeczą organu nadzoru budowlanego będzie jednoznaczne ustalenie, czy i w jakim zakresie inwestor dopuścił się zmiany sposobu użytkowania, a w zależności od poczynionych ustaleń prowadzenie postępowania administracyjnego we właściwym trybie, zmierzającym do załatwienia sprawy w drodze decyzji merytorycznej. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) oraz art. 152 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na zasadzie art. 200 tej ustawy.