VII SA/Wa 140/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Małgorzata Miron, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Starosty [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zwłokę w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę skargę oddala Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu zażalenia Starosty O. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. znak: [...] nakładające na Starostę O. karę pieniężną w wysokości 14.500 zł za 29 dni zwłoki w wydaniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2007 r. znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. P., pozwolenia na budowę pawilonu handlowego z obsługą samochodami(...) w B. przy ul. [...]- utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji wskazał, iż Wojewoda [...] prawidłowo zastosował art. 35 ust. 6 ustawy -Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 93, poz. 888). Wskazał również, że Wojewoda [...] po przeprowadzeniu kontroli terminowości załatwienia sprawy, dotyczącej pozwolenia na budowę pawilonu handlowego z obsługą samochodami (...) w B. przy ul. [...] ustalił, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...], kończąca powyższe postępowanie została wydana z 29 - dniowym przekroczeniem terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...] Wojewoda [....] nałożył na Starostę O. karę pieniężną w wysokości 14.500,-zł. Na postanowienie Wojewody [...] zażalenie wniósł Starosta O. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania zażaleniowego, biorąc pod uwagę treść prawomocnego wyroku WSA z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 136108 organ odwoławczy ustalił, iż prawidłowo organ I instancji określił początek biegu terminu wskazanego w art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane na dzień 29 marca 2007 r, kiedy do Starostwa Powiatowego w O. wpłynął wniosek o pozwolenie na budowę. Decyzja w sprawie pozwolenia na budowę wydana została dnia 10 sierpnia 2007r., czyli po upływie 134 dni od dnia wpłynięcia wniosku o jego wydanie. Jak podkreślił organ odwoławczy zgodnie z cytowanym orzeczeniem WSA, od biegu terminu określonego w art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane, podlegają odliczeniu następujące okresy: 1) 11 dni z tytuły wezwania w trybie art. 64 § 2 kpa do uzupełnienia braków formalnych wniosku, od dnia 17 maja 2007 r. do dnia 28 maja 2007 r.; 2) 21 dni z tytułu wystąpienia do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, od dnia 22 czerwca 2007 r. do dnia 13 lipca 2007 r.; 3) 8 dni związanych z wydaniem postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 ustawy — Prawo budowlane, od dnia 5 czerwca 2007 r. do dnia 13 czerwca 2007 r. W związku z powyższym, należy, zdaniem organu odwoławczego, stwierdzić, że odliczenie od czasu trwania postępowania (134 dni) 65 dni przewidzianych w art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane oraz 40 dni (11+21+8) z tytułu ww. okoliczności prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie doszło do 29 - dniowego przekroczenia terminu wynikającego z art. 35 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane. Wobec ustalonej ustawowo stawki 500 zł kary za każdy dzień zwłoki, łączny wymiar kary za zwłokę w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy wynosi 14.500 zł. Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu organ wyjaśnił, iż od terminu do wydania pozwolenia na budowę nie można dokonać odliczenia terminu do ewentualnego wniesienia zażalenia na postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca uzgadniającego decyzję o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji, prowadząc przedmiotowe postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, związany był, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm), wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w ww. prawomocnym wyroku WSA. W związku z tym, dokonał, zgodnie z tym orzeczeniem, odliczeń od biegu terminu, wynikającego z art. 35 ust. 6 ustawy — Prawo budowlane. Nadto zdaniem organu rozpatrującego przedmiotowe zażalenie, postępowanie w sprawie wymierzenia organowi kary za zwłokę w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, prowadzone jest wprawdzie w związku z postępowaniem o pozwolenie na budowę, jednakże jest to postępowanie odrębne od tego postępowania. Żaden przepis prawa nie zawiera też czasowego ograniczenia, co do prowadzenia postępowania, dotyczącego zwłoki w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym bardziej, nie ma ustawowego obowiązku, aby ww. postępowanie miało być prowadzone wyłącznie w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Starosta O. wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. Uzasadniając skargę Starosta O. wskazał m.in., że nie można się zgodzić za stanowiskiem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż termin na wniesienie zażalenia na postanowienie Konserwatora Zabytków uzgadniającego decyzję o pozwoleniu na budowę nie mieści się w kategoriach określonych w art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącego wymieniony przepis wyraźnie stanowi, iż do terminu 65 dni nie wlicza się m.in. terminów przewidzianych przepisami prawa do dokonania określonych czynności. Przepis ten nie wskazuje przy tym, iż dokonanie czynności dotyczy tylko i wyłącznie organu wydającego pozwolenie. Wręcz przeciwnie stanowi o czynnościach dokonywanych przez organ jak i strony postępowania (np. okresach zawieszenia postępowania - także na wniosek strony - oraz okresach opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu). Z tego też względu w ocenie skarżącego należy uznać, iż prawo stron postępowania do wniesienia zażalenia w terminie 7 dni na postanowienie uzgadniające jest terminem przewidzianym przepisami prawa, dlatego też termin ten zgodnie z zapisami art. 35 ust 8 nie może być wliczany do terminu załatwienia sprawy. Ponadto zdaniem skarżącego, wymierzenie kary organowi, który nie wydał w terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, na podstawie art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane jest rozstrzygnięciem kwestii wynikającej w toku postępowania przybierającym postać postanowienia. Skoro zatem postanowienie o nałożeniu grzywny jest wydawane w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, to wydanie przez organ tj. Starostę O. decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę, która kończy postępowanie w sprawie uniemożliwia wydanie postanowienia o wymierzeniu kary. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zarówno zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2008 r. jak i poprzedzające je postanowienie [...] z dnia [...] listopada 2008 r. zostały wydane zgodnie z brzmieniem art. 35 ust. 6 w zw. z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. Organ nie wliczył do terminu 65 dni wynikającego z przepisu prawa terminu do ewentualnego wniesienia zażalenia na postanowienie Konserwatora Zabytków wobec związania na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm), oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 czerwca 2008r. w sprawie syg. akt VII SA/Wa 136/08. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku, oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Te natomiast kwestie, które były już przedmiotem oceny Sądu, i co do których Sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, ponownie oceniane być nie mogą. Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie. Odmienna ocena stanu faktycznego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Mając powyższe uwagi na względzie, należy podkreślić, iż kontrolowane postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji wydane zostały z uwzględnieniem oceny wyrażonej przez Sąd w prawomocnym orzeczeniu, w którym zaakceptowano twierdzenia organów o nieodliczaniu terminu do ewentualnego wniesienia zażalenia na postanowienie Konserwatora Zabytków od terminu do wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę. Materialnoprawną podstawą w/w rozstrzygnięć jest art. 35 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym przepisem art. 1 pkt 12 li c) ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wpływy z kar stanowią dochód budżetu państwa. Nałożony w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane obowiązek wydania w 65 -dniowym terminie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę stanowi instrument realizacji zasady szybkości postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 12 kpa, zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Określenie w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane ustawowego terminu, w którym organ powinien zakończyć postępowanie i rozstrzygnąć w przedmiocie pozwolenia na budowę stanowi w istocie rzeczy gwarancję ochrony praw inwestora do rozpatrzenia wniosku w rozsądnym terminie. A zatem wniosek ten powinien być załatwiony bez zbędnej zwłoki, czyli takiej, która wynika z nieuzasadnionych odstępów czasu pomiędzy poszczególnymi czynnościami dokonywanymi przez organ, błędnymi działaniami organu powodującymi przewlekłość postępowania lub stanu całkowitej bezczynności organu. Ustawodawca przewidział jako zasadę obowiązek zakończenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę najpóźniej w 65 - tym dniu od dnia wpłynięcia wniosku w tym przedmiocie i sankcję za przekroczenie tego terminu w postaci kary pieniężnej w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, gdy organ administracji architektoniczno - budowlanej - pomimo podejmowanych, przewidzianych prawem działań i przy zachowaniu wszystkich reguł prawidłowego postępowania - nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Do takich przypadków odnosi się przepis art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym do 65 - dniowego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Wbrew twierdzeniom skargi stwierdzić trzeba, że postępowanie w przedmiocie wymierzenia organowi kary za zwłokę w wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przewidziane w art. 35 ust 6 ustawy Prawo budowlane, stanowi postępowanie szczególne, które jest odrębnym postępowaniem administracyjnym i w żadnym razie z formalnego punktu widzenia nie może być traktowane jako kontynuacja postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2007 r., II OSK 199/06, niepubl., wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2005 r., VII SA/Wa 1363/04 niepubl.). W treści art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane wprost wskazano dokładny, liczony w dniach termin, w którym organ zobowiązany jest wydać decyzję o pozwoleniu na budowę, jednoznacznie określono formę tego orzeczenia, dopuszczając możliwość złożenia zażalenia na to postanowienie. Oznacza to, że organ architektoniczno - budowlany pierwszej instancji, który prowadził postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, staje się stroną zupełnie nowego postępowania administracyjnego, prowadzonego przez organ wyższego stopnia, który ma obowiązek dokonania kontroli co do przestrzegania przez właściwy organy ustawowego terminu zakończenia postępowania prowadzonego w sprawie pozwolenia na budowę. W czasie tej kontroli organ wyższego stopnia dokonuje ustaleń tylko w tym zakresie na podstawie akt dotyczących pozwolenia na budowę i ma obowiązek wymierzenia kary grzywny organowi, który w terminie nie wydaje decyzji kończącej postępowanie. Należy mieć na uwadze, że inny jest nie tylko przedmiot tego postępowania, ale również krąg podmiotów, które biorą w nim udział. W sprawie wymierzenia kary grzywny stronami postępowania administracyjnego nie są podmioty ustalone w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane tj. inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, tylko organ odpowiedzialny za wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w terminie określonym w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane i organ uprawniony do wydania postanowienia o nałożeniu kary pieniężnej za zwłokę. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.).