I OSK 896/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 962/08 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie nieodpłatnego nadania na własność budynków i nieruchomości gruntowych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz S. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 962/08, oddalił skargę S. S. wniesioną na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] października 2008 r., nr [...], w przedmiocie nieodpłatnego nadania na własność budynków i nieruchomości gruntowych. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r., Starosta O. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 1993 r., a następnie decyzją z dnia [...] maja 2007 r. odmówił jej uchylenia. W wyniku odwołania S. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia [...] października 2007 r., uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i sprawę przekazało temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Starosta O. odmówił uchylenia przedmiotowej decyzji w części dotyczącej nieodpłatnego nadania na własność J. i J. C. udziału 1/4 części w budynku gospodarczym wraz z działką nr [...] o pow. 0,0144 ha oraz wydania orzeczenia o przeniesieniu na własność uprawnionych drogi stanowiącej działkę nr [...] o pow. 0,0200 ha oraz 1/2 części obory. Po rozpoznaniu odwołania S. S., decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., organ odwoławczy ponownie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Starosta O., decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., znak: [...], odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] kwietnia 1993 r. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, stanowiącym jej podstawę prawną, osobie, której przysługuje prawo do bezpłatnego korzystania z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność działki obejmującej budynek, w którym znajduje się ten lokal i te pomieszczenia, o powierzchni niezbędnej do korzystania z tych budynków. Podniósł, że prawo J. C. do dożywotniego użytkowania lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich zostało określone w pkt 2 lit. e/ decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] września 1976 r., w przedmiocie przejęcia gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa. Dodał, iż wnioskodawczyni jako przesłankę wznowienia postępowania wskazała art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., uzasadniając ją brakiem podpisu ojca – J. C. na oświadczeniu stanowiącym składnik operatu techniczno-prawnego z podziału nieruchomości. Wyjaśnił, iż w toku postępowania uwłaszczeniowego na wniosek organu dokonano podziału nieruchomości w celu wydzielenia części nieruchomości, do której prawo nieodpłatnego nadania posiadał J. C.. Stwierdził, że w toku postępowania, tj. od złożenia wniosku w dniu [...] listopada 1991 r. do czasu wydania decyzji uwłaszczeniowej w dniu [...] kwietnia 1993 r. wnioskodawca brał w nim udział, o czym świadczą znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenia odbioru pism, w tym także decyzji, które podpisała S. S.. Udział strony przy podpisaniu dokumentacji geodezyjnej z podziału nieruchomości nie jest natomiast wymagany przepisami kpa, nie wynika również z przepisów szczególnych dotyczących podziału nieruchomości. Podział geodezyjny został ponadto wykonany prawidłowo w sposób zapewniający realizację uprawnień stron. W ocenie organu pierwszej instancji podniesione przez wnioskodawczynię w ramach tej przesłanki okoliczności nie mogą zostać uznane za pozytywną podstawę wznowienia postępowania, gdyż brak podpisu J. C. na oświadczeniu stanowiącym składnik operatu techniczno-prawnego z podziału nieruchomości nie ma wpływu na ustalenia decyzji uwłaszczeniowej, zaś argument dotyczący braku obiektywności matki z powodu choroby nie posiada żadnego uzasadnienia prawnego. Od powyższej decyzji S. S. wniosła odwołanie. Podniosła, iż wprawdzie organ I instancji dowodzi, że przedmiotowa decyzja została doręczona J. i J. C., lecz jej podpis poświadczający odbiór przedmiotowej decyzji nie ma waloru prawnego, ponieważ nie była ona ani pełnomocnikiem ani stroną postępowania, a właścicielką nieruchomości stała się dopiero w wyniku aktu darowizny. Tym samym nie jest trafny pogląd, iż czynnie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia [...] października 2008 r., znak: [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, iż przedmiot postępowania w sprawie wznowienia postępowania wyznacza art. 149 § 2 K.p.a., wedle którego jego przedmiotem jest ustalenie, czy postępowanie w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości wyliczonych w art. 145 § 1 lub czy występuje przesłanka z art. 145a § 1. Jeżeli organ ustali, że brak jest podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, gdyż nie występuje żadna z podstaw wznowienia postępowania tam wymieniona, odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej. W niniejszej sprawie wnioskodawcy wskazywali na zaistnienie podstaw wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. Motywując zaistnienie podstawy określonej w pkt 4 odwołująca wskazała m.in., iż brak jest podpisu ojca w protokołach podziału nieruchomości znajdujących się w aktach sprawy, w jednym z protokołów okazania granic działek (operat [...]) jest jedynie podpis matki i całkowicie pominięto udział ojca oraz w dacie wydania decyzji stronami postępowania byli jej rodzice, zaś jej podpis na zwrotnym poświadczeniu odbioru nie ma żadnego waloru prawnego. Organ odwoławczy podkreślił, że przez udział stron w postępowaniu należy rozumieć udział stron w całym ciągu czynności przygotowawczych i to czynności, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i udział w czynnościach, który jest przewidziany w kodeksie. Wskazał, iż analiza akt sprawy pozwala poczynić następujące ustalenia: wniosek o nadanie na własności został złożony osobiście przez J. C.. W toku postępowania organ prowadzący sprawę przesłał wnioskodawcy informację dotyczącą np. niemożliwości rozpatrzenia wniosku z uwagi na brak umocowania do działania w tej sprawie. Ostatecznie wniosek ponowiono w dniu 26 marca 1993 r. Analiza operatów technicznych (Nr [...], [...]) prowadzi do wniosku, iż J. C. brał udział w sporządzaniu protokołów granicznych i nie zgłosił zastrzeżeń co do przebiegu opisanych w tych protokołach granic, dotyczących m.in. działek nr [...], [...] i [...]. Z operatu technicznego [...] dotyczącego m.in. działki nr [...], z której wydzielono m.in. działkę nr [...] i [...] nie wynika, aby przy sporządzaniu protokołu obecny był J. C.. Odbiór decyzji z dnia 6 kwietnia 1993 r. pokwitowała S. S. – córka stron. Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy uznał, iż ówczesne strony postępowania – J. i J. C. brały udział w czynnościach, w których udział jest przewidziany przepisami kpa i jest istotny dla sprawy. Udział strony w czynnościach geodezyjnych podziału działki, której właścicielem był Skarb Państwa, nie był natomiast wymagany ani przepisami kpa ani przepisami ustaw szczególnych (ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, czy też ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, bądź obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami), jednak z uwagi na fakt, iż podział ten był związany z przedmiotem postępowania wszczętego na wniosek J. C., strona została uwzględniona, co znajduje oparcie w protokołach granicznych. W ocenie Kolegium nawet jeśli J. C. nie brał udziału w sporządzeniu protokołu granicznego dotyczącego podziału działki nr [...], nie można przyjąć, iż stanowi to przesłankę wznowienia postępowania, bowiem udziału w tej czynności nie wymagają wskazane przepisy. Ponadto, jeśliby nie zgadzał się ze sposobem wydzielenia tych działek, mógł zakwestionować te okoliczności w postępowaniu odwoławczym. Odwołującej się wyjaśnił natomiast, iż organy obu instancji nie wywodzą z faktu podpisania przez nią zwrotnego poświadczenia odbioru decyzji wniosku, iż brała ona czynny udział w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z 6 kwietnia 1993 r. lecz, że decyzja ta została skutecznie doręczona jego stronom. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu I instancji, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Stwierdziło, że powoływany przez odwołującą się brak podpisu ojca w dokumentacji podziałowej nieruchomości nie może zostać uznany za okoliczność nową w sprawie, która nie była znana organowi w chwili orzekania. Organ dysponował bowiem powyższą dokumentacją w chwili wydawania decyzji z dnia 6 kwietnia 1993 r. Nowa okoliczność dotycząca braku obiektywności jej matki z powodu choroby nie może zostać natomiast uznana za taką, która miałaby wpływ na zmianę oceny stanu faktycznego i dodatkowo za istotną, odnoszącą się do przedmiotu sprawy i mającą znaczenie prawne. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby w dokumentacji dotyczącej podziału działek, nadanych następnie nieodpłatnie na własność J. i J. C., znajdowały się oświadczenia matki odwołującej się. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi S. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodała, iż jak wynika z protokołu granicznego dotyczącego działki nr [...] i [...], z której wydzielono m.in. działkę nr [...] i [...] (obora), J. C. nie był obecny przy jego sporządzaniu. Oczywistym jest natomiast, iż gdyby miał on wiedzę odnośnie terminu tego spotkania, udałby się na nie osobiście, będąc wnioskodawcą całego postępowania i osobą żywo zainteresowaną w zabezpieczeniu swoich interesów. Konsekwencją jego nieobecności było błędne wyznaczenie granic, niezgodne z decyzją z dnia 30 września 1976 r. (przyznanie 1/4 obory, zamiast 1/2 i brak dostępu do drogi). Nieuzasadnione jest ponadto twierdzenie organu odwoławczego, zgodnie z którym jeśli J. C. nie zgadzał się ze sposobem wydzielenia tych działek mógł zakwestionować te okoliczności w postępowaniu odwoławczym, gdyż faktem jest, że decyzja z dnia 6 kwietnia 1993 r. w ogóle nie została ani jemu ani jego żonie skutecznie doręczona, co uniemożliwiło im jej zaskarżenie w przewidzianym prawem terminie i stanowi podstawę do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Skarżąca stanowczo zaprzeczyła jednocześnie, aby w dniu 9 kwietnia 1993 r. bezpośrednio w siedzibie Urzędu Rejonowego odebrała przedmiotową decyzję, co wynikać ma ze zwrotnego potwierdzenia jej odbioru. Podniosła, iż faktem jest, iż na przedmiotowym potwierdzeniu znajduje się jej podpis, jednakże wyjaśniła, iż odbierała wówczas z Urzędu inne dokumenty, pozostawione tam przypadkiem przez ojca i myślała, że kwituje odbiór tych właśnie dokumentów (nagłówek potwierdzenia odbioru nie był wówczas wypełniony). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że instytucja wznowienia postępowania, uregulowana w przepisach rozdziału 12 działu II K.p.a. jest instytucją stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, dotknięte było jedną z wad, wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. lub w przypadku, określonym w art. 145a § 1 K.p.a. Stanowi tym samym wyjątek od reguły ostateczności załatwienia sprawy i dlatego też powinna mieć zastosowanie tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych we wskazanych wyżej przepisach. Zasada trwałości decyzji ostatecznych, wynikająca z art. 16 § 1 K.p.a., ma bowiem podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych, dlatego też uznawana jest powszechnie za jedno z kardynalnych założeń całego systemu ogólnego postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie, we wniosku inicjującym postępowanie powołano się na podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. Zgodnie z tymi przepisami, postępowanie administracyjne wznawia się, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (pkt 4), a także jeśli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję (pkt 5). Sąd Wojewódzki podkreślił, że przez udział w postępowaniu należy rozumieć udział strony w czynnościach, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i w których udział jest przewidziany prawem. Stwierdził, iż w warunkach niniejszej sprawy czynności geodezyjne podziału działki, której właścicielem był Skarb Państwa, nie należą do tego rodzaju czynności, gdyż udział w tych czynnościach nie był wymagany ani przepisami kpa ani przepisami ustaw szczególnych dotyczących podziału nieruchomości. W konsekwencji, brak udziału J. C. w sporządzeniu protokołu granicznego dotyczącego podziału działki nr [...] nie może być uznany za przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego. Odnośnie braku właściwego doręczenia decyzji z dnia 6 kwietnia 1993 r. stronom postępowania Sąd I instancji wskazał, iż na zwrotnym potwierdzeniu odbioru tej decyzji widnieje data – 9 kwietnia 1993 r. oraz podpis – "S. S. córka J. C.". Brak jest na nim odcisku datownika, stąd wnioskować należy, iż przedmiotowa decyzja odebrana została przez skarżącą w siedzibie organu. W ocenie Sądu, w sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że skarżąca nie była stroną postępowania w przedmiocie nieodpłatnego nadania na własność J. i J. C. nieruchomości budynkowych i gruntowych. Z oświadczeń skarżącej składanych zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i sądowego wynika, iż nie była też ani pełnomocnikiem rodziców ani osobą upoważnioną do odbioru decyzji z dnia 6 kwietnia 1993 r. Sąd podkreślił, że ze skargi wyraźnie wynika również, iż skarżąca była osobą upoważnioną do odbioru pewnego rodzaju dokumentów. W skardze podniosła bowiem, iż w dniu 9 kwietnia 1993 r. odbierała z Urzędu inne dokumenty, pozostawione tam przypadkiem przez ojca i myślała, że kwituje odbiór tych właśnie dokumentów. W tej sytuacji, zrozumiałe jest doręczenie decyzji z dnia 6 kwietnia 1993 r. skarżącej, gdyż organ mógł domniemywać, że skarżąca – jako członek najbliższej rodziny występuje jako pełnomocnik stron postępowania. Zgodnie natomiast z art. 33 § 4 K.p.a., w sprawach mniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeśli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Skoro zaś skarżąca stawiła się w organie w celu odbioru określonych dokumentów, to organ mógł domniemywać, że jest ona upoważnienia do występowania w imieniu rodziców. Dodał, iż wprawdzie możliwość doręczenia pisma w lokalu organu administracji publicznej, przewidziane w art. 42 § 2 K.p.a., ma jedynie charakter uzupełniający, gdyż w pierwszej kolejności organ powinien zastosować regułę doręczenia właściwego określoną w art. 42 § 1 K.p.a., to mając na uwadze fakt, że J. C. zapoznał się ostatecznie z przedmiotową decyzją, o czym świadczy chociażby podjęta przez niego już w piśmie z dnia 1 kwietnia 2004 r. próba zakwestionowania jej prawidłowości, stwierdzić należy, iż samo nieprawidłowe doręczenie przedmiotowej decyzji nie przesądza o zaistnieniu przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd odnosząc się do drugiej podstawy wznowienia wskazał, iż stwierdzenie jej istnienia jest równoznaczne ze stwierdzeniem istnienia istotnych dla sprawy, czyli mających decydujący wpływ na treść decyzji w jej kwestiach zasadniczych, nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów w dniu wydania decyzji i nie znanych organowi, który ją wydał. W ocenie Sądu pierwszej instancji okoliczność braku udziału J. C. podczas sporządzania protokołu granicznego dotyczącego podziału działki nr [...], co wynika z braku podpisu ojca skarżącej w dokumentacji podziałowej nieruchomości, nie może zostać uznana zatem za okoliczność nową w sprawie, która nie była znana organowi w chwili orzekania. Organ dysponował bowiem powyższą dokumentacją w chwili wydawania decyzji z dnia 6 kwietnia 1993 r. Wskazał ponadto, iż z akt administracyjnych nie wynika również, aby w dokumentacji dotyczącej podziału działek, nadanych następnie nieodpłatnie na własność J. i J. C., znajdowały się oświadczenia matki skarżącej. Podnoszona przez nią okoliczność, iż J. C. okazane zostały granice działek nr [...], [...], [...], [...], co wynika z jej podpisu pod oświadczeniem nr [...], sporządzonym przez pracownika Urzędu, znajdującym się w księdze dokumentacji nr operatu [...], oraz że jej stan zdrowia, wiek i wykształcenie uniemożliwiały prawidłową ocenę sytuacji i tego co podpisuje, nie może być zatem uznana za istotną, gdyż z uzasadnienia decyzji z dnia 6 kwietnia 1993 r. nie wynika aby okoliczność okazania granic działek matce skarżącej miała wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Dodatkowo Sąd podniósł, że w związku z podniesioną przez skarżącą na rozprawie okolicznością związaną z rozbieżnością co do treści decyzji z dnia 30 września 1976 r. wskazać należy, iż samowolne przerobienie przez organ treści decyzji nie ma wpływu na ważność tej decyzji w jej pierwotnym brzmieniu. Przerobienie treści decyzji jest bowiem niedopuszczalne. Czynność taka, w zależności od sytuacji, może być rozpatrywana nawet jako karalne przerabianie dokumentu w rozumieniu przepisów prawa karnego. Zmiana treści decyzji ostatecznej może być dokonana jedynie w wypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego (art. 16 § 1 K.p.a.) i wymaga wydania nowej decyzji lub w razie oczywistej omyłki - postanowienia o sprostowaniu tej omyłki, na które służy stronie zażalenie (art. 113 K.p.a.). Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła S. S., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego polegające na niedostrzeżeniu lub zignorowaniu przez Sąd pierwszej instancji naruszenia w postępowaniu przepisów art. 10, art. 33 § 1 i § 4 oraz art. 145 § 1 pkt 1, 4 i 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także art. 7 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 30, poz. 127 ze zm.), skutkujące czynieniem zasadnego zarzutu istnienia podstaw do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 pkt 1, 4 i 5 w zw. z art. 145 § 2 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że nie było i nie ma podstaw by przyjąć, że S. S. jest pełnomocnikiem swoich rodziców i posiada jakiekolwiek upoważnienia. Sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że organ miał prawo przypuszczać, iż S. S. jest pełnomocnikiem swoich rodziców, gdyż była upoważniona do odbioru innych dokumentów, a zgodnie z art. 33 par. 4 w sprawach mniejszej wagi organ może nie wymagać pełnomocnictwa od członka rodziny strony postępowania. Sąd stwierdził przy tym, że decyzja jest oświadczeniem woli organu, a "oświadczenie woli, które ma być złożone adresatowi decyzji, złożone jest z chwilą, gdy doszło do adresata w taki sposób, że mógł się on zapoznać z jego treścią". W tym samym akapicie uzasadnienia ponadto Sąd stwierdził, że ewentualna wadliwość doręczenia decyzji została sanowana poprzez powstanie możliwości zapoznania się adresatów z treścią decyzji. Z rozumowaniem Sądu nie sposób się zgodzić, ponieważ nie znajduje ono uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. S. S. nie posiadała jakiegokolwiek pełnomocnictwa i w urzędzie odebrała mało znaczące dokumenty. Nigdy nie była informowana, że odbiera decyzje i kwituje jej odbiór. O tym, że wydana była decyzja administracyjna i doręczona ona została w trybie zastępczym przy przeglądaniu akt Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O.. Stanowisko Sądu opiera się na błędnym założeniu, że decyzja w przedmiocie [...] nieodpłatnego przeniesienia na własność J. i J. C. domu mieszkalnego jest sprawą "mniejszej wagi" w rozumieniu art. 33 par. 4 K.p.a. Taki pogląd nie znajduje uzasadnienia ani w treści tego przepisu ani w orzecznictwie sądów administracyjnych. Skarżący podkreśliła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w sposób nieuprawniony stworzył domniemanie i fikcję prawną, iż w przypadku odbioru korespondencji w siedzibie organu przez członka rodziny strony, sama strona ma możliwość zapoznania się z jej treścią. Rozumowanie to jest nieuzasadnioną analogią z systemem prawa cywilnego, który stwarza takie domniemania przy oświadczeniach woli, jednak stanowisko WSA w Olsztynie pozostaje w sprzeczności z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, który w sposób wyczerpujący reguluje w art. 39-49 sposoby doręczania, nie pozostawiając miejsca na stosowanie analogii. Przewidziane w powołanych przepisach odbieranie decyzji przez stronę lub pełnomocnika (również w siedzibie organu), przewiduje też doręczenie decyzji domownikowi w miejscu zamieszkania strony. Nie przewiduje procedura administracyjna odbierania decyzji przez członka rodziny nie będącego domownikiem strony w siedzibie organu, o ile nie jest on pełnomocnikiem strony a pełnomocnictwo nie zostało włożone do akt. Nie przewidują one też sanacji błędnego doręczenia poprzez tworzenie jakichkolwiek domniemań i fikcji prawnych. Jedyne domniemania doręczenia przewidziane w kodeksie, są wyjątkami wymienionymi w art. 41 par. 2, i art. 44 § 4. K.p.a. i żadne z nich nie ma zastosowania w naszym przypadku. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. Skarga kasacyjna jest uzasadniona albowiem zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie dokonując oceny przesłanek odmowy uchylenia decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., po wznowieniu postępowania, nie dostrzegł, iż rozpoznawana sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną, przez co naruszył art. 145 § 1 w zw. z art. 33 § 4 K.p.a. Instytucja wznowienia postępowania ma charakter nadzwyczajny, dotyczy bowiem kontroli decyzji ostatecznej (postanowienia). Postępowanie wznowieniowe nie może być zatem wszczęte zanim decyzja nie stanie się ostateczna. Wznowienie postępowania wobec decyzji nieostatecznej stanowi rażące naruszenie prawa i z mocy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji wydanej w wyniku tak wznowionego postępowania. Art. 145 § 1 i art. 145a określają przesłanki wznowienia postępowania. Pierwsza z nich jest załatwienie sprawy decyzją ostateczną, drugą wystąpienie chociaż jednej z okoliczności wymienionych w ww. przepisach. Trzeba zgodzić się z poglądem, że dopuszczalność wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją nieostateczną byłoby sprzeczne z zasada dwuinstancyjności postępowania, prowadziłoby do konkurencji pomiędzy odwołaniem, a wznowieniem postępowania, podczas gdy to pierwsze ma znacznie szerszy podmiotowo charakter i zwykle nie wymaga zachowania szczególnej formy. Szerszy jest też zakres uprawnień organu odwoławczego niż organu wznawiającego postępowanie. W myśl art. 16 K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji stają się ostateczne. W okolicznościach niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nieprawidłowo uznał, że decyzja z dnia 6 kwietnia 1993 r. została prawidłowo doręczona stronom postępowania administracyjnego, tj. J. i J. C.. W sprawie jest poza sporem, że S. S. nie była pełnomocnikiem ww. osób. Z przepisu art. 42 § 1 K.p.a. wynika, że pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Z § 2 art. 42 K.p.a. wynika, że pisma mogą być doręczone również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Przepis art. 42 § 2 K.p.a. nie przewiduje możliwości doręczenia pisma w lokalu organu administracji dorosłemu domownikowi, jak ma to miejsce np. w sytuacji uregulowanej w art. 43 K.p.a. Za właściwe miejsce doręczenia pisma K.p.a. uznaje przede wszystkim mieszkanie adresata, a w art. 43 przewiduje możliwość doręczenia pisma w przypadku nieobecności adresata w mieszkaniu także dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu. Lokal organu administracji jest dodatkowym miejscem, w którym pismo może być doręczone adresatowi podczas jego pobytu w siedzibie organu. Przyjęcie zatem przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja z dnia 6 kwietnia 1993 r. mogła być skutecznie doręczona w lokalu organu administracji publicznej S. S., będącej domownikiem adresatów decyzji jest nieprawidłowe. Niezależnie od powyższego nie można zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie co do możliwości zastosowania w sprawie art. 33 § 4 K.p.a., zgodnie z którym w sprawach niniejszej wagi organ administracji publicznej może nie żądać pełnomocnictwa, jeżeli pełnomocnikiem jest członek najbliższej rodziny lub domownik strony, a nie ma wątpliwości co do istnienia i zakresu upoważnienia do występowania w imieniu strony. Treść decyzji z dnia 6 kwietnia 1993 r. wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji nie dawała jakichkolwiek podstaw do zastosowania w sprawie regulacji przewidzianej w art. 33 § 4 K.p.a. Sprawa związana z nieodpłatnym przyznaniem na podstawie art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24 ze zm.) własności działki wraz z budynkami nie była sprawą mniejszej wagi. Pojęcie sprawa mniejszej wagi oznacza sprawę stanowiąca przedmiot postępowania administracyjnego. Ocena wagi sprawy należy do organu administracji publicznej, jednakże organ winien wziąć pod uwagę, czy wynik sprawy może mieć wpływ na sytuację prawną członka najbliższej rodziny lub domownika strony. W przypadku uprawdopodobnienia, że wynik postępowania może dotyczyć ww. osób organ powinien zażądać pełnomocnictwa. Jak wskazano wcześniej S. S. nie była pełnomocnikiem J. i J. C., a sprawa nie miała charakteru "sprawy mniejszej wagi" w rozumieniu art. 33 § 4 K.p.a. Oznacza top, że decyzja z dnia 6 kwietnia 1993 r. nie została skutecznie doręczona stronie postępowania, nie stała się więc ostateczna w myśl art. 16 § 1 K.p.a., co z kolei czyniło niedopuszczalnym wznowienie postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 203 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.