II GSK 650/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędziowie NSA Magdalena Bosakirska Joanna Kabat-Rembelska Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt III SA/Lu 491/08 w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L.; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 491/08, wydanym w sprawie ze skargi J. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenia zdrowotne i Fundusz Pracy, uchylono zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy: W dniu [...] listopada 2004 r. wpłynął do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. wniosek J. D., zwanej dalej "skarżącą", o umorzenie należności z tytułu składek, umotywowany ubóstwem skarżącej. Ostateczną decyzją Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] utrzymano w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], w której odmówiono uwzględnienia wniosku skarżącej. Podstawę materialno-prawną ostatecznej decyzji stanowił art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.) i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365). W myśl art. 28 ust. 1 tej ustawy należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Zgodnie z ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. W świetle ust. 3 całkowita nieściągalność, o której mowa w ust. 2, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Stosownie do ust. 3a należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z ust. 3b minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. W myśl ust. 4 umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Stosownie do § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Według ustaleń organu na skarżącej ciążą również inne zobowiązania, które są skutecznie egzekwowane. I tak, w trybie egzekucji ze świadczenia rentowego, prowadzonego przez Komornika Sądowego Rewiru I przy Sądzie Rejonowym w P., w okresie od grudnia 2004 r. do października 2008 r. uzyskano kwotę 7.651,27 zł. Ponadto, jak ustalił organ, w okresie od sierpnia 2007 r. do kwietnia 2008 r. skarżąca spłaciła zobowiązania wobec Banku P. O P. w wysokości ok. 6.000,00 zł. Skarżąca osiąga dochód z tytułu renty wypłacanej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w kwocie 757,00 zł brutto miesięcznie, z którego dokonywane są potrącenia na poczet składek po 189,44 zł miesięcznie, a więc do wypłaty pozostaje kwota 462,13 zł. Mąż skarżącej uzyskuje dochód z tytułu emerytury wypłacanej przez W. w kwocie ok. 528,00 zł netto miesięcznie. Ponadto skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z córką L., która otrzymuje rentę socjalną w kwocie ok. 440,00 zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153,00 zł miesięcznie. W ocenie organu odwoławczego łączny dochód rodziny wynosi ok. 1.580,00 zł netto miesięcznie. W ocenie organu na obecnym etapie sprawy nie można mówić o całkowitej nieściągalności zaległych składek. Przechodząc do powoływanej we wniosku o umorzenie składek trudnej sytuacji materialnej skarżącej i jej rodziny, w kontekście przepisu § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, organ wskazał na niewystępowanie przez skarżącą w 2007 i 2008 roku o udzielenie pomocy społecznej, pomimo przedstawionej trudnej sytuacji materialnej. Skarżąca nie starała się również o pomoc w formie dofinansowania na zakup leków. W ocenie organu w sprawie nie zachodzi uzasadniony przypadek umorzenia spornych należności składkowych, mimo barku całkowitej nieściągalności, z powołaniem się na przesłankę "ważnego interesu zobowiązanej". W szczególności, jak stwierdził organ, nie pogorszył się stan zdrowia skarżącej w okresie prowadzenia przez nią działalności gospodarczej. Rozpoznając skargę wniesioną przez skarżącą Wojewódzki Sąd Administracyjny w L., jak to wskazano na wstępie, wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 491/08, uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd pierwszej instancji przypomniał przebieg toczącego się postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego. Wcześniejsze ostateczne decyzje w następstwie ich zaskarżenia do sądu administracyjnego były eliminowane z obrotu prawnego. I tak, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 grudnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 2441/05 stwierdzono nieważność decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...]. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 542/07 uchylono decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...]. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2831/07 uchylono decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2007 r. nr [...]. Sąd pierwszej instancji przypomniał także przebieg postępowania dowodowego prowadzonego przez organ. I tak, w następstwie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2831/07 organ wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku poprzez złożenie dokumentów określających aktualne możliwości płatnicze oraz wszelkich dowodów wskazujących, że ze względu na aktualny stan majątkowy, sytuację rodzinną bądź zdrowotną nie jest ona w stanie opłacić należności. Skarżąca dołączyła do wniosku dodatkowe wyjaśnienia oraz kartę informacyjną leczenia uzdrowiskowego, kartę informacyjną leczenia szpitalnego, kartę informacyjną leczenia szpitalnego oddziału cukrzycowego, informację dla lekarza kierującego opis wykonanego badania, postanowienie komornika sądowego o sporządzeniu planu podziału sumy uzyskanej z egzekucji, niewykupione recepty. Skarżąca w dniu 19 sierpnia 2008 r. oświadczyła również, że jej stan majątkowy i sytuacja rodzinna nie uległy zmianie. W dniu 6 października 2008 r. skarżąca dołączyła do wniosku oświadczenie oraz niewykupione recepty. Sąd pierwszej instancji szczegółowo omówił ustalenia dokonane przez organ stanowiące podstawę faktyczną dla odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej. Wydając wyrok uchylający zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji wskazał na przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Sąd wskazał na ustalenia zawarte we wspomnianym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 kwietnia 2008 r. Sąd ten, uchylając poprzednią decyzję wydaną w sprawie, wskazał na przesłankę umorzenia należności składkowych podaną w przepisie § 3 ust. 1 pkt 1 powołanego rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, gdzie wskazano na powinność poddania przez organ wnikliwej analizie sytuacji życiowej i materialnej wnioskodawczyni oraz jej rodziny, ze szczególnym uwzględnieniem dochodów i niezbędnych wydatków, biorąc pod uwagę konieczność utrzymania gospodarstwa domowego na poziomie niezagrażającym egzystencji. Powyższe organ winien rzetelnie rozważyć w kontekście problemów zdrowotnych skarżącej, jej męża i córki, wyjaśniając kwestię możliwości ponoszenia kosztów na leczenie. Na tej podstawie organ będzie mógł sformułować realną i racjonalną ocenę dotyczącą obecnej i przyszłej sytuacji finansowej skarżącej oraz jej rodziny oraz perspektyw uzyskania dochodów na poziomie umożliwiającym spłatę zadłużenia wobec ZUS. Ocena ta winna uwzględniać indywidualną sytuację skarżącej. Z powyższych względów Sąd pierwszej instancji orzekł jak w sentencji. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, wnosząc o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, mimo że nie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. • art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zwanej "p.u.s.a.", poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i w konsekwencji wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej przez Sąd oraz • art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez "niewzięcie pod uwagę" całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i pominięcie istotnych okoliczności mających wpływ na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz brak wskazań co do dalszego postępowania, które to wskazania są niezbędne do wykonania wyroku. Powyższe skutkuje naruszeniem przez Sąd I instancji przepisu art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, czyli nieoddalenie skargi pomimo, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania. Uchylając zaskarżoną decyzję, jak podnosi skarga kasacyjna, Sąd pierwszej instancji wyraził pogląd, iż w toku postępowania nie podjęto wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności zaś, wbrew treści art. 153 p.p.s.a. nie wykonano zaleceń sądów administracyjnych, w szczególności Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. zawartego w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 kwietnia 2008 r. Rozwijając ten wątek, Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że organ, mając na uwadze przesłanki umorzenia należności określone w § 3 ust. 1 pkt 1 wspomnianego rozporządzenia, nie poddał wnikliwej analizie sytuacji życiowej i materialnej wnioskodawczyni oraz jej rodziny, ze szczególnym uwzględnieniem dochodów i niezbędnych wydatków, biorąc pod uwagę konieczność utrzymania gospodarstwa domowego na poziomie niezagrażającym egzystencji. W konsekwencji Sąd nieprawidłowo orzekł, że nie została wyjaśniona kwestia możliwości ponoszenia kosztów na leczenie w kontekście problemów zdrowotnych skarżącej, jej męża i córki. Natomiast wspomniane wyżej okoliczności zostały w zaskarżonej decyzji nie tylko wyjaśnione, ale także wszechstronnie rozważone pod kątem, czy zachodzą przesłanki umożliwiające umorzenie należności. O należycie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym świadczy komplet dokumentów związanych z sytuacją życiową, materialną i zdrowotną skarżącej. Skarżąca, pomimo wezwania do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie ponoszonych wydatków na leczenie, w tym na zakup leków, z wyszczególnieniem cen niezbędnych do stosowania leków, nie przedłożyła innych dowodów, które mogłyby skutecznie podważyć wnioskowanie organów. Przedstawione aktualnie kserokopie niewykupionych recept z 2008 r. dotyczą leku przepisanego w związku z tymczasową dolegliwością górnych dróg oddechowych oraz leku przeciwbólowego stosowanego przy przewlekłych stanach reumatycznych. Wobec tego trudno przyjąć jako dowód w sprawie przedłożone recepty, które świadczą tylko o tym, że skarżąca nie wykupiła leków przepisanych po pobycie w szpitalu w miesiącu listopadzie 2004 r. oraz w miesiącu sierpniu 2006 r., a następnie w lipcu 2008 r. i sierpniu 2008 r. Skarżąca, jak podnosi organ, nie przejawiła żadnej inicjatywy dowodowej, która mogłaby ułatwić ustalenie stanu faktycznego sprawy. Organy orzekające kierowały do niej liczne pisma, próbując tę inicjatywę wzbudzić. Wątpliwości Sądu, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, co do poprawności dokonanych przez organy ustaleń faktycznych, są zatem nieuzasadnione. Motywując zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jak zarzuca organ, Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia w sposób pozwalający na skontrolowanie jakimi przesłankami kierował się przy ocenie prawnej decyzji organów orzekających. Uzasadnienie nie wskazuje wprost przepisów prawa naruszonych przez organy, ani też nie zawiera interpretacji odpowiednich przepisów prawa na tle danej sprawy. W uzasadnieniu wyroku nie została również uwidoczniona operacja logiczna, którą przeprowadził Sąd, stosując określone normy prawne w rozstrzyganej sprawie. Brak jest również w uzasadnieniu wyroku stosownego wyjaśnienia motywów i przesłanek, jakimi kierował się Sąd wydając wyrok. W szczególności Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił także dlaczego uważa, że organy orzekające przy podejmowaniu decyzji pominęły zalecenia zawarte we wcześniej wydanych w sprawie wyrokach sądów administracyjnych. Wreszcie, w uzasadnieniu wyroku brak jest wytycznych co do dalszego trybu postępowania, co narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionej podstawie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W świetle utrwalonego orzecznictwa przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; LEX nr 552012). Ponadto nie spełnia wymogów art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku zawierające jedynie opis poszczególnych elementów stanu faktycznego, bez wskazania w jakim zakresie zostały one przyjęte przez sąd i dlaczego wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2009 r., II FSK 1002/08; LEX nr 550063). Również zachodzi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 20 stycznia 2009 r., I GSK 1185/07; LEX nr 478546). Z powyższą sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarga kasacyjna trafnie wskazuje na mankamenty uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W rzeczy samej, Sąd pierwszej instancji ograniczył się do przypomnienia wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 kwietnia 2008 r. Natomiast w zaskarżonym wyroku nie tylko brak jest argumentacji na okoliczność niezastosowania się organu odwoławczego do wspomnianych zaleceń, lecz, co więcej, brak jest w ogóle w tej mierze stanowiska Sądu pierwszej instancji, a w szczególności, aby organ, ponownie rozpoznając sprawę, naruszył art. 153 p.p.s.a. Tym samym pod tym kątem Sąd pierwszej instancji nie skontrolował zaskarżonej decyzji. Ponadto uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie zawiera również wytycznych dla organu co do dalszego postępowania w sprawie, co również narusza powołany wyżej przepis, zwłaszcza w sytuacji, gdy sprawa toczy się od wielu już lat. Z powyższych względów, wobec istotnych mankamentów dotyczących uzasadnienia rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji, naruszających w istotnym stopniu art. 141 § 4 p.p.s.a., zaskarżony wyrok należało uchylić, a sprawę skierować do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w L. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.