II OSK 1694/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. NSA Andrzej Irla /spr./ Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 27 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 665/08 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 665/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. W., oddalił skargę na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Po rozpatrzeniu odwołania J. W., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łukowie z dnia [...] czerwca 2008 r. (znak: [...]), nakazującą J. W. rozbiórkę ogrodzenia działki nr ewid. [...], położonej w W. C. nr [...], wybudowanego od strony drogi gminnej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał, że przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające wykazało, iż bez wymaganego zgłoszenia wykonane zostało ogrodzenie działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości W. C. nr [...]. Ogrodzenie to od strony drogi gminnej ma długość 41,40 m i wysokość 2,30 m. Zostało ono wykonane na fundamencie żwirobetonowym z "rabatką" z cegły klinkierowej o szerokości 0, 30 m i wysokości 0,40 m, zaś inwestorem tego ogrodzenia był J. W.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łukowie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: PINB [...], wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nałożył na J. W. obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Następnie organ ten postanowieniem z dnia 22 lutego 2008 r., wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na J. W. obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 2 500 zł. W wyniku rozpatrzenia zażalenia K. P., T. W., K. W. i J. W., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak: [...] uchylił postanowienie organu I instancji z dnia [...] lutego 2008 r. Organ odwoławczy podał w wątpliwość należyte wywiązanie się przez inwestora z obowiązku przedstawienia dokumentów określonych w postanowieniu organu I instancji z dnia [...] stycznia 2008 r. Prowadząc ponownie postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łukowie pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak: [...] wezwał inwestora do uzupełnienia brakujących dokumentów. Zażądał mianowicie zaświadczenia Wójta Gminy Wola Mysłowska o zgodności budowy przedmiotowego ogrodzenia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oceniając, że złożone przez inwestora dokumenty nie spełniają ustawowych wymogów Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łukowie decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nakazał rozbiórkę ogrodzenia działki nr ewid. [...] w W. C. od strony drogi gminnej. Rozpatrując odwołanie od tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że co do zasady roboty budowlane można rozpocząć na postawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W świetle art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych, wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. J. W. rozebrał stare ogrodzenie i w jego miejsce wykonał nowe, przez co, zdaniem organu odwoławczego, w sprawie mamy do czynienia z odbudową ogrodzenia. Wysokość ogrodzenia (powyżej 2,20 m) i jego usytuowanie od strony drogi gminnej stwarzały prawną konieczność dokonania zgłoszenia właściwemu organowi, czego J. W. nie dokonał. Organ II instancji podkreślił, że legalizacja samowolnej budowy ogrodzenia przez odwołującego się była niemożliwa ze względu na nienależyte wywiązanie się przez inwestora z obowiązków nałożonych postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łukowie z dnia [...] stycznia 2008 r. Dostarczone zaświadczenie z dnia [...] maja 2008 r., wydane z upoważnienia Wójta Gminy Wola Mysłowska nie określa, czy przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami obowiązującego w tej gminie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie złożone przez odwołującego się pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane było, zdaniem organu niewystarczające dla zalegalizowania samowoli budowlanej ogrodzenia, albowiem inni współwłaściciele działki nr ewid. [...] nie wyrazili na to zgody. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wniósł J. W.. Skarżący zarzucił, że organy orzekające naruszyły art. 49 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7, art. 77 i art. 136 k.p.a., przez błędne przyjęcie, iż nie dostarczył zaświadczenia o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. J. W. wskazał, że jeżeli organy administracji powzięły wątpliwości, co do zgodności złożonych przez niego do akt sprawy dokumentów z okolicznościami faktycznymi i wymogami prawa, to powinny były uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Ewentualnie organ odwoławczy winien był zastosować przepis art. 138 § 2 k.p.a. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego zarzucił także, iż organ odwoławczy w żaden sposób nie ocenił i nie odniósł się do złożonego w dniu 8 maja 2007 r. odpisu zgłoszenia zamiaru budowy ogrodzenia, dokonanego w Urzędzie Gminy w 2003 roku. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 8 maja 2009 r. (sygn. akt II SA/Lu 665/08) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łukowie z dnia [...] czerwca 2008 r. Sąd I instancji wskazał, że orzekające w sprawie organy nie wyjaśniły należycie wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia, przez co naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd podkreślił, że część wykonanego przez skarżącego ogrodzenia działki nr ewid. [...] położona jest od strony drogi gminnej, a zatem budowa tej części ogrodzenia objęta była obowiązkiem dokonania uprzedniego, pisemnego zgłoszenia właściwemu organowi. W ocenie sądu, przedwczesne było przyjęcie przez orzekające w sprawie organy administracji publicznej, iż przedmiotowe ogrodzenie wykonane zostało w warunkach samowoli budowlanej bez wypełnienia przez inwestora ustawowego obowiązku zgłoszenia zamiaru budowy. Sąd zwrócił uwagę, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący w toku postępowania administracyjnego złożył organowi pierwszej instancji opatrzoną pieczęcią Urzędu Gminy Wola Mysłowska kserokopię pisma z dnia 23 września 2003 r. W piśmie tym informował skarżący, że od dnia 25 października 2003 r. przystąpi do rozbiórki starego ogrodzenia swojej posesji w W. C. nr [...], gdyż podyktowane jest to złym stanem technicznym tego ogrodzenia. Zarazem J. W. zapewnił, że nowe ogrodzenie wykona zachowując dotychczasowy przebieg ogrodzenia (k. 45 akt administracyjnych). Odpis tego samego pisma, opatrzonego pieczęcią Urzędu Gminy, skarżący złożył ponownie w dniu 8 maja 2007 r. (k. 7 i 8 akt adm.) podnosząc, iż odnalazł go w rzeczach zmarłego w dniu 5 lipca 2005 r. swojego brata L. W.. Skarżący wyjaśnił, że na stałe mieszka w Warszawie, a tylko czasowo przebywa w W. C.. Dlatego też prosił brata, by złożył pismo zgłaszające wymianę ogrodzenia w Urzędzie Gminy. Pismo to sporządził skarżący własnoręcznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podkreślił, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie zajął stanowiska wobec wskazywanej przez skarżącego okoliczności dokonania zgłoszenia. Sąd podkreślił, iż przepis art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane reguluje wymogi, jakim powinno odpowiadać zgłoszenie. Samo zgłoszenie właściwemu organowi administracji publicznej budowy lub robót budowlanych jest formą podania wszczynającego postępowanie. W postępowaniu tym właściwy organ powinien ustalić, czy zamierzona inwestycja odpowiada wymaganiom prawa i może być realizowana, czy też nie należy powstrzymać jej realizacji poprzez wniesienie sprzeciwu. Zgłoszenie nieczyniące zadość wymaganiom prawa powinno być uzupełnione stosownie do wezwania właściwego organu. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem sądu I instancji organy orzekające powinny były ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy istotnie przedmiotowe ogrodzenie wykonane zostało bez wymaganego prawem zgłoszenia. Dopiero niewątpliwe ustalenie, iż inwestor nie dopełnił obowiązku zgłoszenia, pozwoli organowi na zastosowanie w sprawie procedury legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej na podstawie przepisu art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. P. (współwłaścicielka działki nr [...]), zaskarżając wyrok ten w całości i wnosząc o jego uchylenie i "utrzymanie w mocy przedmiotowych decyzji" oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skargę kasacyjną oparto na drugiej podstawie kasacyjnej (art. 174 pkt 2) wskazując na naruszenie art. 7 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji organów administracji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że istotną okolicznością w niniejszej sprawie jest fakt, iż J. W. w złożonym oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością zataił fakt, iż jest jedynie współwłaścicielem powyższej nieruchomości. Nadto skarga wskazała, iż J. W. nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku zgłoszenia zamiaru budowy przedmiotowego ogrodzenia, przez co wykonane ono zostało jako samowola budowlana. Skarżący podkreślił, że inwestor składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w przypadku istnienia współwłasności nieruchomości na której zamierza przeprowadzić określoną inwestycję - zobowiązany jest posiadać zgodę współwłaścicieli tej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie współwłaściciele nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] nie wyrazili także zgody na zalegalizowanie samowoli budowlanej polegającej na wzniesieniu ogrodzenia. Nadto autor skargi kasacyjnej podkreślił okoliczność, że Urząd Gminy Wola Mysłowska nie jest w posiadaniu dokumentu stwierdzającego zgłoszenie przez J. W. remontu ogrodzenia. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniosła uczestniczka M.W., popierając skargę i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu sąd bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu. Skarga kasacyjna zarzuciła wyłącznie naruszenie przez sąd przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 135 p.p.s.a. – poprzez niesłuszne uchylenie zaskarżonych decyzji. Zgodnie z art. 7 p.p.s.a. sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. Przepis ten wyraża zasadę koncentracji materiału procesowego i jest postulatem kierowanym do sądu załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis ten nie może być skuteczną samodzielną podstawą skargi kasacyjnej. Zgłoszony więc w tym zakresie zarzut jest zatem niezasadny. Drugi z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów, naruszonych wg skarżącego przez sąd I instancji, to art. 135 p.p.s.a Zgodnie z tym przepisem sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten daje możliwość orzekającemu w sprawie sądowi do wyjścia poza granice skargi i oceny wszystkich postępowań prowadzonych w granicach danej sprawy. Na gruncie niniejszej sprawy nie sposób uznać, że sąd I instancji uchybił temu przepisowi. Sam skarżący nie wskazał w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, tych innych postępowań prowadzonych w granicach sprawy, których sąd I instancji nie wziął pod uwagę i nie wskazał jakich środków sąd nie zastosował. Wobec powyższego podniesiony w powyższym zakresie zarzut jest nieuzasadniony. Z treści skargi kasacyjnej pośrednio wynika wniosek, że skarżący kwestionuje przyjęte przez sąd stanowisko odnośnie oceny znajdującego się w aktach sprawy dokumentu zawiadomienia złożonego przez J. W. o zamiarze prowadzenia określonych robót przy ogrodzeniu przedmiotowej działki. Autor skargi kasacyjnej, powołanych wyżej zarzutów nie poparł jednak wskazaniem naruszenia przez sąd I instancji konkretnych przepisów, gdyż jak wyżej przedstawiono, nie są nimi art. 7 i art. 135 p.p.s.a. Niezależnie od powyższych twierdzeń podkreślić należy, że trafne i słuszne jest stanowisko sądu I instancji co do niewyjaśnienia przez organy administracji wszystkich okoliczności sprawy, a w szczególności tej kwestii, czy inwestor dokonał skutecznego zgłoszenia zamiaru wykonania planowanych robót budowanych. Kwestia ta ma istotne w sprawie znaczenie. Mając powyższe na uwadze, skarga kasacyjna wobec braku usprawiedliwionych podstaw podlegała oddalaniu, w oparciu o art. 184 p.p.s.a.