II GSK 652/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Krystyna Czajecka-Szpringer Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Protokolant Karol Pachnik po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 kwietnia 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 230/09 w sprawie ze skargi P. K. - Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "T." z siedzibą w Z. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2009 r. o sygn. akt VI SA/Wa 230/09 uwzględnił skargę P. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] dotyczącą nałożenia kary pieniężnej i uchylił ten akt administracyjny. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: W dniach od 17 kwietnia 2008 r. do 16 maja 2008 r. Lubuski Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego w G. W. przeprowadził kontrolę w P. W. "T. " należącym do P. K.. Kontroli poddano dokumentację związaną z badaniami technicznymi pojazdów ich ubezpieczeniem, dokumentację dostępu do rynku, w tym licencje, certyfikaty, zabezpieczenia finansowe, niekaralność. W czasie kontroli sprawdzono przestrzeganie przepisów dotyczących obowiązkowych czasów jazdy, przerw i odpoczynków oraz prawidłowość sporządzania przez przedsiębiorcę dokumentacji związanej z czasem pracy kierowców w tym zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdu. Inspektorzy wykonujący czynności kontrolne pobrali do analizy 479 wykresówek z tachografów należących do 3 kierowców zatrudnionych w przedsiębiorstwie tj.: J. P. oraz G. K., którzy wykonywali przewozy w okresie od dnia 1 maja 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. oraz S. S., który wykonywał przewóz od dnia 2 lipca 2007 r. do dnia 31 grudnia 2007 r. Na podstawie wyników kontroli Lubuski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w G. W. wydał w dniu [...] lipca 2008 r. decyzję nr [...], którą, w oparciu o przepisy art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 pkt 2, 7 i 8 oraz ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088.) cytowana dalej jako ustawa o transporcie drogowym, jak również na podstawie lp. 10.2 lit. a i lit. b, lp. 10.3 lit. a i lit. b, lp. 10.4 lit. a i lit. b, lp. 11.2 ust. 1, ust. 2 i ust. 4, lp. 11.4 ust. 1 i ust. 2 załącznika do tej ustawy, nałożył na P. K., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą P. W. "T. ", karę pieniężną w kwocie 30.000 zł za stwierdzone naruszenia. Od powyższej decyzji P. K. wniósł odwołanie do organu II instancji. Główny Inspektor Transportu Drogowego uwzględnił odwołanie i w decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. decyzję nr [...], wydanej w oparciu o art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie: - w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 200 zł z tytułu nieuzasadnionego użycia kilku wykresówek w tym samym 24 godzinnym okresie i przekazał w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, - w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 200 zł z tytułu nieprawidłowego operowania przełącznikiem grup czasowych (selektorem) i przekazał w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, - w części dotyczącej nałożenia kary pieniężnej w wysokości 5.500 zł z tytułu nieokazania wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie i przekazał w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, W pozostałym zakresie organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy odniósł się do stwierdzonych uchybień i stwierdził, że organ I instancji powinien przeprowadzić ponowne postępowanie dowodowe, precyzyjnie i szczegółowo ustalić stan faktyczny istniejący w dniu kontroli a następnie odpowiednio zastosować przepisy ustawy. Na tę ostateczną decyzję P. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej czasu jazdy i odpoczynku kierowców. Sąd I instancji uwzględnił skargę z powodu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przy wydawaniu zakwestionowanej decyzji. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję w części i przekazując organowi I instancji część sprawy administracyjnej do ponownego rozpatrzenia, a w drugiej części sprawy utrzymując w mocy część decyzji dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy wydał decyzję nie mieszczącą się bowiem w katalogu rozstrzygnięć zawartym w art. 138 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji skoro organ odwoławczy uznał, że sprawa wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to powinien uchylić w całości zaskarżoną decyzję w granicach określonych w odwołaniu. Sąd I instancji zauważył, że organ odwoławczy nie posiadał kompletnych akt administracyjnych, gdyż w aktach brak było wykresówek nadesłanych przez skarżącego przy piśmie z dnia 30 czerwca 2008 r. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł skargę, w której zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. w związku z art. 1 pkt 1, 12 § 1, art. 104 oraz art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. także art. 136 i art. 15 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd, że przedmiotem postępowania była jedna sprawa administracyjna oraz, że organ odwoławczy wydając decyzję w II instancji podjął rozstrzygnięcia nie przewidziane w art. 138 k.p.a., czym dopuścił się naruszenia tego przepisu, a także, że sprawa nie została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięcia przez organ II instancji wskutek nieprzeprowadzenia przezeń postępowania, czym naruszono zasadę dwuinstancyjności, podczas gdy organ w ramach jednej decyzji rozstrzygnął o kilku sprawach i w ramach każdej ze spraw podjął rozstrzygnięcie z art.138 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podkreślił, że jedna decyzja administracyjna może załatwiać kilka spraw, w szczególności, gdy można wyodrębnić elementy, które nadają się do samodzielnego rozstrzygnięcia. Przedmiot postępowania administracyjnego stanowią kary pieniężne określone w załączniku do ustawy o transporcie drogowym, nakładane za poszczególne rodzaje naruszeń, o których mowa w art. 92 u.t.d. Oznacza to więc, że organ może wydać kilka odrębnych rozstrzygnięć w odniesieniu do pojedynczych naruszeń i wydać decyzje określone w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Zdaniem organu zabieg polegający na rozstrzygnięciu jedną decyzją administracyjną kilku spraw, nawet jeżeli nie jest poprzedzony postanowieniem o wyłączeniu tych spraw do odrębnego rozpoznania, nie może być uznany za sprzeczny z art. 138 k.p.a. Każda bowiem odrębna rodzajowo grupa naruszeń stanowi oddzielną sprawę objętą jedną decyzją administracyjną. Organ podkreślił, że poszczególne sprawy różnią się od siebie stopniem ustalenia faktycznego pomimo, iż były rozstrzygane na podstawie wspólnego w znacznej części materiału dowodowego. Dlatego w przypadku jednych spraw uzasadnione będzie uchylenie decyzji w części dotyczącej tych kilku spraw i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, podczas gdy w pozostałych sprawach objętych tą samą decyzją administracyjną zasadne będzie utrzymanie w mocy zaskarżonych rozstrzygnięć. Mając powyższe na uwadze, Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Istota problemu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do tego, czy organ nakładający karę pieniężną za stwierdzone w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszenia załatwia w decyzji jedną sprawę administracyjną czy kilka takich spraw i w konsekwencji wydaje kilka decyzji administracyjnych. Główny Inspektor Transportu Drogowego stoi na stanowisku, że w wypadku stwierdzenia kilku naruszeń przepisów prawa w trakcie jednej kontroli istnieje wiele spraw tożsamych podmiotowo lecz różniących się przedmiotowo, a każda z nich załatwiana jest odrębnie w formie jednej decyzji. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że pomimo wielości naruszeń występujących po stronie kontrolowanego podmiotu – P. K. prowadzącego P. W. "T." - jest to jedna sprawa administracyjna rozstrzygnięta w jednej decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ten pogląd. Należy podkreślić, że podstawowym elementem decyzji administracyjnej jest jej sentencja (osnowa). W sentencji decyzji wyrażona jest bowiem wola organu administracji publicznej załatwiającego sprawę w tej formie. Osnowa decyzji jest więc miarodajna, aby stwierdzić, czy organ wydał rozstrzygnięcie w jednej sprawie, czy też wiele rozstrzygnięć i tym samym załatwił kilka spraw administracyjnych. Kierując się sentencją decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. w rozpoznawanej w sprawie, w której Lubuski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na P. K. jedną karę pieniężną w kwocie 30.000,00 zł. i jej uzasadnieniem, w którym wskazano poszczególne naruszenia prawa oraz określono cząstkowe kary za każde z nich, należy przyjąć, że jest to jedna sprawa administracyjna załatwiona jedną decyzją administracyjną. Bez znaczenia jest liczba stwierdzonych naruszeń i ich wyszczególnienie w uzasadnieniu decyzji łącznie z odpowiadającymi im sankcjami pieniężnymi, skoro organ I instancji wydał jedno rozstrzygnięcie, w którym określił karę pieniężną w określonej kwocie, na którą składają się kary za poszczególne naruszenia. Należy zauważyć, że suma kar za poszczególne naruszenia nie odpowiada wysokości kary "łącznej" orzeczonej w decyzji. Ze względu na treść art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym obniżono jednakże wysokość kary "łącznej" a nie wysokość kar za poszczególne naruszenia. To oczywiście wskazuje, że organ potraktował te przewinienia jako element stanu faktycznego jednej sprawy a nie jako odrębnej sprawy. Decyzja ta została wydana w wyniku jednego postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w tym samym czasie. Pogląd taki Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił również w orzeczeniu o sygn. akt II GSK 29/08. Zauważyć należy, że w Kodeksie postępowania administracyjnego nie przewidziano możliwości prowadzenia jednego postępowania w kilku sprawach dotyczących tego samego podmiotu. Ustawodawca nie dopuścił również takiej możliwości w przepisie szczególnym, czyli w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Zatem jego wolą było takie ukształtowanie postępowania, aby nałożenie kary pieniężnej za stwierdzone podczas jednej kontroli naruszenia stanowiło przedmiot jednej sprawy administracyjnej. Skoro decyzja organu I instancji z dnia [...] lipca 2008 r. nakładająca na P. K. karę pieniężną za naruszenie obowiązków określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym załatwiała co do istoty jedną sprawę administracyjną to organ odwoławczy - Główny Inspektor Transportu Drogowego - nie mógł w trybie art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. częściowo uchylić tej decyzji co do niektórych kar i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia w tym zakresie organowi I instancji, a w stosunku do innych kar pieniężnych utrzymać w mocy tę decyzję. Przepis art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć, zaś nadanie mu treści innej niż wynikająca z tej regulacji stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. prawidłowo uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, gdyż było to rozstrzygnięcie sprzeczne z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Główny Inspektor Transportu Drogowego powinien był zatem uchylić decyzję w całości i przekazać organowi I instancji do ponownego rozpoznania, jeżeli, jego zdaniem, decyzja wymagała przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Rozstrzygnięcie przyjęte przez ten organ w rozpoznawanej sprawie było więc niedopuszczalne. Mając na uwadze powyższe, zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie w związku z art. 138 k.p.a. i art. 15 k.p.a. są chybione. Jeżeli chodzi o pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art.1 pkt 1, art. 12 § 1 i art. 104 k.p.a. to należy podkreślić, że wymienione przepisy nie były objęte rozważaniami Sądu I instancji. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł się do tych zarzutów merytorycznie ustosunkować. Z wymienionych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.