IV SA/Wa 106/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marian Wolanin, Asesor WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi E. L. i W. L. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia realizacji inwestycji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżących E. L. i W. L. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. Wojewódzki Konserwator Przyrody w P. działający z upoważnienia Wojewody [...] powołując się na art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego po rozpoznaniu wniosku Wójta Gminy w S. w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy postanowił nie uzgodnić realizacji inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe i zjazdu indywidualnego na drogę gminną, na terenie dz. nr ew. [...] położonej w m. L. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż inwestycja położona jest w granicach rezerwatu przyrody o nazwie "[...]", w granicach obszaru chronionego krajobrazu o nazwie "[...]" oraz obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "[...]". Wskazano, iż realizacja przedsięwzięcia jest sprzeczna z celami ochrony rezerwatu przyrody. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) na terenie rezerwatu zabrania się budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych, z wyjątkiem obiektów służących celom rezerwatu przyrody, do których planowana inwestycja się nie zalicza. Na odstępstwa od zakazów wymienionych w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody wydaje zgodę Minister Środowiska. Inwestorzy E. i W. L. wnieśli zażalenie do Ministra Środowiska na postanowienie Wojewody [...]. W zażaleniu podkreślili, że teren, na którym planowana jest inwestycja objęty jest tylko ochroną krajobrazową. Ponadto poddali w wątpliwość obowiązywanie zarządzenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] września 1967 r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody. W wyniku rozpoznania powyższego zażalenia Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w P., działającego z upoważnienia Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2008 r., dotyczącego odmowy uzgodnienia powyżej opisanej inwestycji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.), decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewodą - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. W przedmiotowej sprawie wymagane jest uzgodnienie wydane w trybie w/w ustawy, w związku z położeniem planowanego zamierzenia inwestycyjnego na obszarze rezerwatu przyrody "[...]", w granicach "[...]" oraz obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "[...]" (kod obszaru: [...]). Zdaniem organu przedstawione przez stronę postępowania zarzuty są nieuzasadnione. Wnioskowane zamierzenie inwestycyjne będzie zlokalizowane na obszarze rezerwatu przyrody "[...]", w którym obowiązują zakazy określone w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w tym zakaz wynikający z art. 15 ust. 1 pkt 1 wskazujący, iż w rezerwatach przyrody zabrania się: budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom (...) rezerwatu przyrody. Rezerwat przyrody "[...]" został utworzony w drodze zarządzenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] września 1967 r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody (M. P. Nr [...], poz. [...]) w celu zachowania ze względów naukowych i dydaktycznych licznych miejsc lęgowych ptactwa wodnego, błotnego i lądowego oraz ochrony ptaków przelotnych, zabezpieczenie wartości historycznych tego rejonu związanych z początkami Państwa Polskiego oraz ochrona naturalnych właściwości środowiska przyrodniczego i swoistych cech krajobrazu. Zdaniem organu drugiej instancji nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Zebrano wystarczający do wydania postanowienia materiał dowodowy, a zasada przekonywania została prawidłowo zrealizowana. Minister Środowiska wskazał, że zarządzenie Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] września 1967 r. w sprawie uznania obiektu za rezerwat przyrody, nie traci mocy w zakresie powołania rezerwatu przyrody. Zgodnie z art. 64 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991 r. (Dz. U. z 2001 r., Nr 99, poz. 1079 ze zm.) – do czasu wydania przepisów wykonawczych do niniejszej ustawy zachowują moc przepisy dotychczasowe, jeżeli nie są sprzeczne z ustawą. Jednocześnie mocą art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz.U. z 2001 r., Nr 3, poz. 21) rezerwaty przyrody utworzone do 31 grudnia 1998 r. na podstawie dotychczasowych przepisów stają się rezerwatami przyrody w rozumieniu art. 1 pkt 20 lit. b) niniejszej ustawy. Ustawodawca nałożył jednocześnie na wojewodów w art. 6 ust. 2 w/w ustawy obowiązek ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa, wykazu rezerwatów przyrody położonych na terenie województwa, a utworzonych przed 31 grudnia 1998 r., z którego to obowiązku wywiązał się Wojewoda [...] w obwieszczeniu z dnia [...] listopada 2001 r. ([...]. Nr [...], poz. [...]), ujmując w wykazie rezerwat "[...]". Aktualnie obowiązująca ustawa o ochronie przyrody z dnia 16 kwietnia 2004 r. w art. 153 stanowi, że formy ochrony przyrody, utworzone lub wprowadzone przed dniem wejścia w życie ustawy, stają się formami ochrony przyrody w rozumieniu niniejszej ustawy. Skargę na powyższe postanowienie Ministra Środowiska oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...] lutego 2008 r. Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w P., działającego z upoważnienia Wojewody [...] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. i W. L., wnosząc o ich uchylenie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniom zarzucili: - obrazę art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 9 kpa, art. 10 kpa, art. 11 kpa, - obrazę art. 15 ust. 1 i 2, art. 161 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880), - obrazę art. 140 kc, - obrazę art. 63 i art. 64 ustawy z dnia 16 października 1991r. o ochronie przyrody. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali, iż organy wydające zaskarżone postanowienia nie umożliwiły im aktywnego udziału w toczącym się postępowaniu. Nie zostali pouczeni o przysługujących im prawach oraz pozbawieni możliwości dochodzenia swoich racji i wskazówek co do stanu prawnego w niniejszej sprawie. Podnieśli, iż zaskarżone postanowienia nie mogą się ostać, albowiem nie są zgodne z prawem, gdyż teren na którym planowana jest inwestycja jest objęty jedynie ochroną krajobrazową, co wynika z brzmienia ust. 1 Zarządzenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] września 1967 r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody. Przedmiotową sytuację reguluje zatem art. 15 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy Prawo ochrony przyrody, w oparciu o postanowienia którego skarżący zamierzają na obszarze objętym ochroną krajobrazową, w trakcie gospodarczego wykorzystania, jako właściciele działki zbudować dom jednorodzinny mieszkalny. Ponadto podniósł, że wątpliwym jest obowiązywanie w/w zarządzenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] września 1967 r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody. W ocenie skarżących, skoro zgodnie z art. 161 obecnie obowiązującej ustawy o ochronie przyrody, utraciła moc ustawa z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, z kolei mocą art. 63. w/w ustawy z dnia 16 października 1991 roku, utraciła moc ustawa z dnia 7 kwietnia 1949 r. o ochronie przyrody (Dz. U tj. z 1987 r. Nr 25, poz. 180 ze zm.) zgodnie z art. 64 której to do czasu wydania przepisów wykonawczych do niniejszej ustawy zachowują moc przepisy dotychczasowe, jeżeli nie są sprzeczne z tą ustawą (co dotyczy oczywiście m.in. . w/w zarządzenia z dnia 15 września 1967 roku), to przestał obowiązywać art. 64 tejże ustawy, który podtrzymywał byt prawny aktów wykonawczych wydanych na podstawie ustawy, a zatem usunął on z porządku prawnego zarządzenie Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] września 1967 r. ustanawiające rezerwat przyrody. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym wskazać należy, iż Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy). Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia, jak również utrzymanego nim w mocy postanowienia z dnia [...] lutego 2008 r. Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody w P., działającego z upoważnienia Wojewody [...] w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związanym – stosownie do art. 134 w/w ustawy – zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżone postanowienia wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Podnieść należy, iż jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji – jest obowiązek organów administracyjnych – należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy, w toku załatwienia spraw. Motywy te, powinny znaleźć odzwierciedlenie także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym rozstrzygnięcia, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu rozstrzygnięcia, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem – zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego – uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli takiego aktu przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma – zdaniem sądu – nie tylko znaczenie prawne ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa orzeczenie administracyjne ma zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że uzasadnienie stanowi integralną część orzeczenia i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2002 r. I SA/Kr 856/98, LEX Nr 43041, wyrok NSA z dnia 22 listopada 2001 r., II SA 924/01 LEX 81816, wyrok NSA z dnia 20 listopada 2001 r., wyrok z dnia 20 listopada 2001 r. II SA/Lu 629/00, LEX 81736). Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie prawne decyzji nie może polegać tylko na powołaniu, przez organ wydający ową decyzję, artykułu czy paragrafu przepisu prawa, lecz powinno zawierać umotywowaną ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazać, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Jak wynika z akt sprawy, zaskarżone w sprawie postanowienia zarówno organu pierwszej, jak i drugiej instancji nie zawierają niezbędnych elementów wymaganych przepisami art. 107 § 3 Kpa. Z ich uzasadnień wynika, iż realizacją planowanej na działce nr [...] położonej w miejscowości L. inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego, znajduje się na obszarze rezerwatu przyrody "[...]", w granicach "[...]" oraz obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "[...]" (kod obszaru: [...]). Nie ulega wątpliwości, iż w świetle przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, na obszarze każdej z w/w form ochrony przyrody wprowadza się określone zakazy, nakazy w zakresie możliwości realizacji na ich terenie określonych zamierzeń inwestycyjnych. W rozpoznawanej sprawie organy ograniczyły się jednak jedynie do przytoczenia konkretnych przepisów niniejszej ustawy, nie przedstawiono natomiast argumentów wywiedzionych z ustalonego stanu faktycznego, skonkretyzowanych w odniesieniu do określonego zamierzenia na danym terenie, a przemawiającym za wykluczeniem możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji. Wskazano jedynie, iż planowana inwestycja może wpłynąć negatywnie na wartości przyrodnicze i walory krajobrazowe tego obszaru oraz spowodować jego dewastację. Tak lakoniczne uzasadnienie zaskarżonych postanowień w ocenie Sądu mogło mieć zaś wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przede wszystkim należy bowiem wskazać, iż organy orzekające w sprawie winne kierować się zasadą zarówno pogłębiania zaufania obywateli do Państwa (art. 6 kpa), jak również rozpoznawania sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony (art. 7 kpa). W uzasadnieniach zaskarżonych rozstrzygnięć nie wykazano jednak, dlaczego organy uznały, iż na terenie działki na której planowana jest inwestycja, obowiązuje zakaz określony w art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. zakaz zabudowy. Wskazać bowiem należy, iż rezerwat przyrody "[...]" powołany został zarządzenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z [...] września 1967 r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody "[...]" (M.P. z dnia [...] września 1967 r.). Od momentu wydania w/w zarządzenia, w zakresie niniejszego rezerwatu właściwe organy wydały tylko jeden akt tj. obwieszczenie Wojewody [...] z [...] listopada 2001 r., w którym stosownie do postanowień art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 7 grudnia 2000r o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2001 r., Nr 3 poz. 2) opublikowano wykaz rezerwatów przyrody utworzonych przed dniem 31 grudnia 1998 r. Żadne inne akty tj. np. plany ochrony rezerwatu, pomimo ciążącego na organach obowiązku ich uchwalenia, jeszcze na podstawie w/w ustawy nie zostały zrealizowane. Prowadzi to do uznania, iż skoro rezerwat przyrody "[...]" funkcjonuje nadal w oparciu o art. 153 obowiązującej obecnie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, jako forma przyrody, to jego funkcjonowanie może jedynie opierać się o przepisy zarządzenia Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] września 1967r., który to akt jako jedyny wskazuje, określa obszar tego rezerwatu i zakreśla jego granice. Podstawę materialnoprawną wydanego zarządzenia stanowił przepis art. 13 ustawy z dnia 7 kwietnia 1949 r., zgodnie z którym uznanie za rezerwat przyrody następuje w drodze rozporządzenia Ministra Leśnictwa (ust. 1). Zarządzenie o uznaniu za rezerwat przyrody określi szczególny cel ochrony i ograniczenia, wprowadzane na podstawie art. 18 (ust. 2), oraz iż zarządzenie o uznaniu za rezerwat przyrody ogłaszane jest w Monitorze Polskim. Zgodnie z art. 64 ustawy o ochronie przyrody z dnia 16 października 1991r. do czasu wydania przepisów wykonawczych do niniejszej ustawy zachowują moc przepisy dotychczasowe, jeżeli nie są sprzeczne z ustawą. Wskazać jednak należy, iż w dniu 17 października 1997 r. weszła w życie ustawa zasadnicza, jaką jest Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 241 ust. 6 Konstytucji stanowi, że w okresie 2 lat od dnia wejścia w życie Konstytucji, Rada Ministrów miała ustalić, które z uchwał Rady Ministrów oraz zarządzeń ministrów lub innych organów administracji rządowej, podjęte lub wydane przed wejściem w życie Konstytucji wymagają stosownie do art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji zastąpienia ich przez rozporządzenia i zobowiązana została do przedstawienia projektu Sejmowi. Bezsporną okolicznością jest, że w terminie do 17 października 1999 r. stosownie do powołanego przepisu Rada Ministrów nie ustaliła, które zarządzenia ministrów wymagają zastąpienia przez rozporządzenia. Ani Konstytucja, ani inny przepis prawny nie określiły, aby wydane zarządzenia straciły moc prawną po upływie 2 lat od wejścia w życie Konstytucji. Stosownie jednak do art. 93 ust. 2 Konstytucji nie mogą one stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów, gdyż źródłami powszechnie obowiązującego prawa są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (art. 87 ust. 1 Konstytucji). W tym stanie zarządzenie Ministra Leśnictwa i Przemysłu Drzewnego z dnia [...] września 1967 r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody "[...]" (M.P. z dnia [...] września 1967 r.). stało się zarządzeniem wewnętrznym, nie mogącym stanowić podstawy do wydawania decyzji wobec obywateli. Organ winien zatem wykazać na jakiej podstawie uznał, iż teren nieruchomości należącej do skarżących znajduje się na terenie właśnie w/w rezerwatu oraz, iż jest to obszar rezerwatu objętego ścisłą ochroną, a nie obszar ochrony krajobrazowej, na terenie, której zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 5, nie obowiązują zakazy określone w art. 15 ust. 1 ustawy. W uzasadnieniach zaskarżonych rozstrzygnięć nie wskazano również na jakiej podstawie i w oparciu o jakie dowody organy uznały, iż realizacja planowanej inwestycji może negatywnie wpłynąć na obszar chronionego krajobrazu oraz specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [...]. Wskazać zaś należy, iż w przypadku obszaru chronionego krajobrazu, organ może negatywnie zaopiniować określoną inwestycję, jeżeli zakaz jej realizacji wynika wprost z rozporządzenia wojewody o utworzeniu takiego obszaru. Tymczasem organy w ogóle nie przeprowadziły w sprawie takiej analizy. Również w odniesieniu do obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "[...]" nie wykazano zgodnie z art. 33 ustawy, iż planowana inwestycja w sposób znaczący pogorszy stan ich siedlisk. Podobne stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawił w identycznej rodzajowo sprawie, w uzasadnieniu wyroku (prawomocnego) z dnia 24 września 2008 r., IV SA/Wa 1090/08. Powyższe w ocenie Sądu wskazuje, iż zaskarżone w sprawie postanowienia wydane zostały z naruszeniem art. 6 kpa, 7 kpa, 77 § 1 kpa i 107 § 3 kpa, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę w oparciu o wskazane powyżej wytyczne, organy zobligowane będą do rzetelnego i wyczerpującego wyjaśnienia jej stanu faktycznego, oraz zapewnienia czynnego udziału stronom postępowania zgodnie z art. 10 kpa. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rzekł jak w pkt. 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o zwrocie skarżącym kosztów postępowania sądowego wydano w oparciu o art. 200 w/w ustawy.