III SA/Gd 442/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędziowie: NSA Anna Orłowska WSA Elżbieta Kowalik –Grzanka ( spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi M. K. K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia 25 września 2008 r., nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzenia do obrotu środka spożywczego oddala skargę. W dniu 31 lipca 2008 r. Państwowy Graniczny Inspektor Sanitarny wydał świadectwo, w którym w oparciu o art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia stwierdził, że środek spożywczy [...] nie spełnia wymagań w zakresie wymagań zdrowotnych i nie może być przeznaczony do spożycia przez ludzi. Następnie decyzją z tej samej daty Państwowy Graniczny Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, art. 3, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 54 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 882/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, art. 11 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 178/2002 z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności zakazał M.K. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwa "A" wprowadzenia do obrotu jako środka spożywczego – suplementu diety preparatu [...], dostarczonego z Chin do portu w G. w dniu 27 lipca 2007 r. ([...]; partia złożona w magazynie). Jednocześnie organ I instancji nakazał powiadomienie Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o dalszym postępowaniu z w/w partią towaru. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz treść wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Organ I instancji wskazał m.in., że w świetle pisma Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2008 r. nawiązującego do stanowiska ekspertów Narodowego Instytutu Leków w Warszawie zasadnym jest zakazywanie wprowadzania do obrotu na terytorium RP jako środków spożywczych preparatów zawierających w swym składzie metylosulfonylometan (MSM). Należy mieć bowiem na uwadze, że minister właściwy do spraw zdrowia nie określił w drodze rozporządzenia wymagań dotyczących zawartości w suplementach diety substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny, innych niż witaminy i składniki mineralne. Jest to bowiem substancja o nieustalonym bezpieczeństwie stosowania i działania, nagromadzająca się w mózgu. Graniczna kontrola w/w preparatu polegająca na kontroli dokumentów i kontroli identyfikacyjnej wykazała, że preparat ten z uwagi na zawartość MSM nie jest środkiem spożywczym w rozumieniu prawa żywnościowego, stąd też nie nadaje się do spożycia przez ludzi jako żywność. Z uwagi na powyższe, uwzględniając zasadę bezpieczeństwa żywności dla życia i zdrowia ludzi, zasadę ostrożności wyrażoną w art. 7 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 178/2002 ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności oraz możliwość różnego podejścia państw członkowskich UE do produktów kwalifikowanych przez przedsiębiorców jako suplementy diety należało uznać, że preparat nie spełnia wymagań odnoszących się do środka spożywczego. W/w decyzja w następstwie odwołania M. K. została utrzymana w mocy przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. W uzasadnieniu decyzji z dnia 25 września 2008 r. organ odwoławczy powtórzył w istocie argumentację organu I instancji. Wskazano więc m.in., że MSM zawarty w spornym preparacie jest substancją o nieustalonym bezpieczeństwie stosowania i działania. Innymi słowy może nieść niebezpieczeństwo skutków szkodliwych dla zdrowia. Na podstawie danych literaturowych można z kolei stwierdzić, że nie spełnia nadto wymagań stawianych suplementowi diety, gdyż posiada właściwości produktu leczniczego. Zasada bezpieczeństwa żywności dla życia i zdrowia ludzi jak i zasada ostrożności wymagają więc w danym przypadku zastosowania środków zarządzania ryzykiem koniecznych do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia określonego we Wspólnocie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku M.K. wniosła o uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć organu I i II instancji. W skardze zawarto zarzut mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 82 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 54 oraz art. 18 – 21 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 882/2004 w sprawie urzędowych kontroli przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zwierząt i dobrostanu zwierząt, polegającego na przyjęciu, iż w sprawie w ogóle dopuszczalne jest wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie "zakazu wprowadzania do obrotu". Nadto skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 82 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 54 oraz art. 18 – 21 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 882/2004 w sprawie urzędowych kontroli przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zwierząt i dobrostanu zwierząt w zw. z art. 11 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 178/2002 ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności poprzez przyjęcie, że preparat [...] nie spełnia wymagań zdrowotnych. W skardze zawarto także zarzut naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Skarżąca podniosła bowiem, że organy administracji publicznej nie zebrały oraz nie rozważyły całego materiału dowodowego sprawy. Nadto w wydanej decyzji nie wyjaśniono w sposób dokładny jej podstawy prawnej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w sprawie de facto w dalszym ciągu nie przeprowadzono kontroli granicznej jak i należytego postępowania dowodowego. Organ nie wykazał bowiem na czym polegała kontrola dokumentacji jak i kontrola identyfikacyjna. W sprawie nie przeprowadzono m.in. kontroli laboratoryjnej wraz z ewentualną opinią biegłego specjalisty z danej dziedziny. Konsekwencją tego jest m.in. to, że organ nie uzasadnił podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia. Stanowisko skarżącej zostało zaś ocenione lakoniczne i w sposób niewłaściwy. Organ nie odniósł się zwłaszcza do przedłożonego przez skarżącą stanowiska Krajowej Rady Suplementów i Odżywek w piśmie z dnia 29 kwietnia 2008 r. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie organ odwoławczy wskazał m.in., że świadectwo dotyczące spełniania wymagań zdrowotnych jest rodzajem zaświadczenia. W przypadku stwierdzenia, że towary objęte kontrolą graniczną nie spełniają wymagań zdrowotnych wydawana jest zaś decyzja mająca swą podstawę w art. 54 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 882/2004. Taka sytuacja miała zaś miejsce w przedmiotowym postępowaniu. W sprawie nie było z kolei potrzeby powoływania biegłych. Przy braku potwierdzających badań klinicznych związanych z bezpieczeństwem stosowania danej substancji w produktach żywnościowych ewentualna opinia nie byłaby jednoznacznie rozstrzygająca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 82 ust.1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U z 2006 r. Nr 171 poz. 1225 ze zm.) w wyniku przeprowadzonej kontroli właściwy organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej wydaje świadectwo stwierdzające spełnianie przez towary objęte graniczną kontrolą sanitarną wymagań zdrowotnych. W przypadku stwierdzenia, że towary objęte graniczną kontrolą sanitarną nie spełniają obowiązujących wymagań zdrowotnych, organ, o którym mowa w ust. 1, podejmuje działania określone w art. 18 - 21 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 882/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu (Dz.U.UE.L.2004.165.1) / ust.2 w/w przepisu/. Sytuacja przewidziana w ust. 2 występuje w omawianej sprawie. Tym samym stwierdzić należy, iż organ nieprawidłowo umieścił w świadectwie zapis, że produkt nie spełnia wymagań zdrowotnych i w tym wypadku stojąc na zasadnym stanowisku, że świadectwo nie stanowi decyzji administracyjnej winien w związku ze złożonym odwołaniem, w trybie art. 134 k.p.a. wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Na podstawie art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd dokonał kontroli całego postępowania mającego na celu, na podstawie ust. 2 art. 82 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, ustalenie jak postąpić z towarem objętym graniczną kontrolą sanitarną, który nie spełnia wymagań zdrowotnych, o których mowa w ust. 1. Podkreślić należy, że zadaniem służb sanitarnych na podstawie obowiązujących przepisów prawa krajowego jak i wspólnotowego jest zapewnienie wysokiego poziomu ochrony zdrowia. Temu celowi podporządkowane są unormowania określające sposób postępowania z towarami sprowadzanymi z państw trzecich, aby wykluczyć możliwość wprowadzenia na rynek produktów, których bezpieczeństwo stosowania dla zdrowia nie jest znane. W świetle wykładni językowej ust. 2 art.82 w/w ustawy, nie budzi wątpliwości, że organ wobec towarów niespełniających obowiązujących wymagań zdrowotnych, podejmuje działania określone w art. 18 - 21 rozporządzenia nr 882/2004. W myśl art. 19 ust.1 pasze lub żywność z państw trzecich, które nie są zgodne z prawem paszowym lub żywnościowym, podlegają urzędowemu zatrzymaniu przez właściwy organ. Po wysłuchaniu podmiotów gospodarczych prowadzących przedsiębiorstwo paszowe lub żywnościowe, odpowiedzialnych za przesyłkę, właściwy organ podejmuje w odniesieniu do takich pasz lub żywności, następujące środki: a) polecenie zniszczenia takich pasz lub żywności, z zastrzeżeniem szczególnego traktowania zgodnie z art. 20 lub wysłanie z powrotem poza Wspólnotę zgodnie z art. 21; inne właściwe środki, takie jak wykorzystanie pasz i żywności do celów innych niż te do których były pierwotnie przeznaczone, mogą być również podjęte; b) jeżeli pasza lub żywność zostały już wprowadzone do obrotu, monitorowanie lub w razie potrzeby, polecenie ich odwołania albo wycofania przed podjęciem jednego ze środków określonych powyżej; c) sprawdzenie, w trakcie lub do czasu wykonania jakiegokolwiek środka określonego w lit. a) i b), czy pasza lub żywność nie wywołują żadnych niekorzystnych skutków dla zdrowia ludzi lub zwierząt, bezpośrednio lub poprzez środowisko naturalne. W myśl ust.2 jeżeli jednak: a) kontrole urzędowe przewidziane w art. 14 i 15 wskazują, że przesyłka jest szkodliwa dla zdrowia ludzi lub zwierząt albo jest niebezpieczna, właściwy organ poddaje daną przesyłkę urzędowemu zatrzymaniu do czasu jej zniszczenia lub podjęcia jakiegokolwiek innego środka odpowiedniego dla ochrony zdrowia ludzi i zwierząt; Gdy właściwy organ nie zezwala na wprowadzenie paszy lub żywności, zgłasza on Komisji i innym Państwom Członkowskim swoje ustalenia [...] /ust.3/. Zgodnie z ust. 4 decyzje dotyczące przesyłek podlegają prawu do odwołania określonym w art. 54 ust. 3. W ocenie Sądu w tym składzie, organy wypełniły tę procedurę, jakkolwiek rację ma skarżąca, iż w toku tego postępowania, jak wynika z akt sprawy, nie była przez organ wzywana celem wysłuchania, do czego zobowiązuje ust.1 tego przepisu. Zdaniem Sądu naruszenie przepisów postępowania w tym zakresie nie miało wpływu na wynik sprawy. W świetle zebranego materiału dowodowego nie ulega bowiem wątpliwości, iż skarżąca była zorientowana z jakich przyczyn organ zatrzymał towar (ten sam składnik produktu – metylosulfonylometan MSM – jak w sprawie III SA/Gd 406/07 w której złożyła skargę na decyzję organu) i nie było przeszkód aby aktywnie uczestniczyła w postępowaniu dowodowym. Faktem jest, że wobec braku badań klinicznych, których obowiązkiem przeprowadzenia nie można obciążyć organu, nie mogła przedstawić żadnego dowodu przekonującego o bezpieczeństwie stosowania produktu. Za dowód taki nie można uznać stanowiska wyrażonego przez Krajową Radę Suplementów i Odżywek w piśmie z dnia 29 kwietnia 2008 r. skierowanym do Głównego Inspektora Sanitarnego w Warszawie. Jest to bowiem jedynie prośba o podanie szczegółowej argumentacji zawierającej zastrzeżenia w zakresie bezpieczeństwa stosowania produktów zawierających metylosufonylometan (MSM), przy jednoznacznym stwierdzeniu o braku danych na temat długotrwałego stosowania tego związku u ludzi. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów postępowania w tym art. 7, 8, 77 § 1i 107 § 3 k.p.a. polegającym na nie zebraniu i nie rozważeniu całego materiału dowodowego, w ocenie Sądu, zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew stanowisku skarżącej, Sąd nie dostrzega wadliwości w posłużeniu się przez sanitarny organ kontroli granicznej wynikami postępowania prowadzonego przez Głównego Inspektora Sanitarnego w zakresie bezpieczeństwa dla zdrowia, produktów zawierających w składzie metyolosulfonylometan (MSM), zważywszy, że zadaniem obydwu tych organów jest podejmowanie działań mających na celu ochronę zdrowia ludzkiego. Intencją skarżącej było wprowadzenie do obrotu jako środka spożywczego (suplementu diety) produktu pod nazwą [...] zawierającego w/w składnik. Stosownie do art. 3 ust.1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia żywnością (środkiem spożywczym) jest każda substancja lub produkt w rozumieniu art. 2 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 178/2002 ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz.U.UE.L.2002.31.1). W myśl ust. 2 powołanego wyżej przepisu krajowego produkty niespełniające wymagań prawa żywnościowego nie mogą być oznakowane i wprowadzane do obrotu na terytorium RP jako żywność. Zgodnie z ust.3 pkt 39 użyte w ustawie określenia oznaczają jako suplement diety środek spożywczy, którego celem jest uzupełnienie normalnej diety, będący skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny [...]. Skoro opinie eksperckie w tym Narodowego Instytutu Leków, dane literaturowe stwierdzają, że MSM nie spełnia wymagań stawianych suplementowi diety (środkowi spożywczemu) z uwagi na brak merytorycznego uzasadnienia dla uzupełniania codziennej diety tym związkiem oraz brak danych o bezpieczeństwie jego stosowania, a skarżąca co w świetle aktualnego stanu wiedzy nie jest w stanie przedstawić przeciwdowodu z uwagi na brak badań klinicznych, to prowadzenie dalszego postępowania dowodowego, czyli sugerowanych przez skarżącą badań laboratoryjnych / w ramach "kontroli bezpośredniej"/ nie mogłoby doprowadzić do oczekiwanego efektu tj. ustalenia czy produkt jest bezpieczny dla zdrowia. W konsekwencji tych rozważań uznać należy, że organ bez konieczności powoływania się na reguły związane z zasadą ostrożności przewidziane w rozporządzeniu nr 178/2002 mógł zakazać wprowadzenia do obrotu tego produktu. Tym samym zarzuty skarżącej w tym zakresie, uznać należy za bez znaczenia dla rozstrzygnięcia. Nie można również uznać, że graniczna kontrola sanitarna winna być ograniczona niejako do kontroli mechanicznej, jakimi de facto są "kontrola dokumentacji" i "kontrola identyfikacyjna". Zważywszy, że na poziomie prawa wspólnotowego przepisy w zakresie suplementów diety nie są zharmonizowane, tam gdzie istnieją wątpliwości w aktualnym stanie badań naukowych, państwa członkowskie mogą ograniczać sprzedaż takich środków spożywczych mimo, że ich sprzedaż nie jest ograniczona w innym państwie członkowskim - właśnie ze względu na ochronę zdrowia ludzkiego. Natomiast na przedsiębiorcy sprowadzającym takie specyfiki leży ciężar wykazania, że są one bezpieczne dla zdrowia, przy czym ryzyko wynikające z tej działalności spoczywa również na nim. Sąd zwraca uwagę, że ze względu na zaskarżone rozstrzygnięcie, które uznał za zgodne z prawem, za nieistotne w okolicznościach sprawy, przyjął sygnalizowane w materiale dowodowym tej sprawy, stanowisko Komisji ds. Kwalifikacji Produktów z Pogranicza, kwalifikującej produkt zawierający m.in. metylosufonylometan (MSM) za produkt leczniczy. Podsumowując tę część rozważań stwierdzić należy, że nietrafne jest stanowisko skarżącej, iż w sprawie brak podstaw do zastosowania przez organ art. 54 ust.2 pkt b rozporządzenia nr 882/2004. Unormowania zawarte w art. 19 tego rozporządzenia określają sposób postępowania wobec towarów sprowadzonych z państw trzecich, co do których organy kontroli stwierdziły niezgodność z prawem paszowym lub żywnościowym. Nie oznacza to jednak, że przepis ten jako lex specialis eliminuje możliwość sięgania po katalog krajowych środków wykonawczych wymienionych w tytule VII i przewidzianych w art. 54 jako działania w przypadku niezgodności. Katalog ten zawiera szereg środków a wybór właściwego należy do organu prowadzącego postępowanie, który wykrył niezgodność. Za taką wykładnią powyższej regulacji przemawia zarówno wykładnia językowa jak i celowościowa. Chodzi bowiem o wybór środka najbardziej efektywnego ze względu na chronione dobro, jakim jest w omawianej sprawie zdrowie ludzi. Oczywiście wskazanie przez organ podstawy prawnej przez sprecyzowanie numeru, artykułu, ustępu i litery dopiero w odpowiedzi na skargę, uznać należy za spóźnione, jednakże w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie budzi wątpliwości, iż rozstrzygnięcie na podstawie istniejącego przepisu prawa, bez jej precyzyjnego wskazania, nie jest rozstrzygnięciem bez podstawy prawnej a taka sytuacja miała miejsce w omawianej sprawie. W reasumpcji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.